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国务院安委会办公室关于地铁安全生产形势分析及建议的函
安委办函〔2014〕61号
国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部，有关省(区、市)安全生产委员会：
近日，国家安全监管总局对重点行业领域的安全生产状况进行了梳理和形势研判，认为地铁建设环节多、周期长、施工技术复杂、安全风险因素多，加之工程分包、质量安全管理等环节存在隐患，导致地铁工程施工事故易发、多发，运营管理风险加大，应当引起高度重视。
现将《国家安全监管总局关于地铁安全生产形势的分析及建议》送请你单位参阅。请结合实际，进一步重视和加强地铁建设和运营安全生产监督管理工作，严防重特大事故发生。
国务院安委会办公室
2014年9月23日
国家安全监管总局关于地铁安全生产形势的分析及建议
地铁作为城市公共交通的重要组成部分，已经成为我国许多城市缓解交通压力的首要选项。但地铁建设环节多、周期长、施工技术复杂、安全风险因素多，加之工程分包、质量安全管理等环节存在隐患，再加上地铁运营里程和承载人员不断增加，技术、管理水平要求越来越高，地铁建设和运营安全生产工作必须引起高度重视。
一、总体形势
自1969年10月国内第一条地铁(北京地铁1号线)开通运营以来，截至今年9月，全国共有16个省(区、市)的22个城市88条城市轨道交通线路正在运营，总运营里程达2677.2公里。其中，近3年来新开通地铁的城市增加了12个，比前42年累计增加1倍多。
近年来，国外地铁重特大事故时有发生。如：1995年10月28日，阿塞拜疆首都巴库的一列地铁列车失火，造成558人死亡、269人受伤；2003年2月18日，韩国大邱市地铁中央路站发生火灾，造成198人死亡、298人失踪、146人受伤；2009年6月22日，美国华盛顿两组地铁列车发生相撞事故，造成至少9人死亡、70多人受伤；2014年7月15日，俄罗斯莫斯科地铁列车脱轨事故，造成23人死亡、160人受伤。
统计表明，我国地铁建设和运营安全生产状况基本稳定，但形势不容乐观。2005年以来，全国地铁施工过程中共发生各类生产安全事故100起，死亡141人。其中，重大事故1起，21人死亡。典型案例有：2003年上海地铁4号线“7·1”特别重大工程事故，经济损失1.6亿元；2008年杭州地铁“11·15”重大坍塌事故，造成21人死亡、24人受伤；2011年上海地铁10号线“9·27”追尾事故，造成295人受伤。
二、安全风险分析
1．地铁建设、运营高速发展，安全风险加大。截至目前，国务院共批复26个省(区、市)37个城市的地铁建设规划。2013年，国务院明确城市轨道交通项目由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准，即城市轨道交通项目建设审批权下放。二、三线城市将迎来地铁建设的新热潮。中国城市轨道交通发展规划显示：2015年，我国轨道交通运营里程将达3000多公里；到2020年，将达到6000多公里。我国轨道交通发展空间巨大，安全生产压力增大。
2．地铁勘察设计风险分析不足、存在安全隐患。一是勘察设计有欠缺。一些在建地铁工程在勘察设计上对地质风险评价分析不充分，钻探和试验工作量不足，设计处理不完善，工程风险考虑不足。如，分期建设的线路之间运能不匹配，导致路网拥塞严重；同一线路分期建设，采用的关键设备系统制式尚不统一，给运营后的设备稳定和日常安全管理带来严重隐患。二是安全标准滞后。以自动扶梯为例，国内自动扶梯安全标准未达到国际同期同类产品的安全系数标准。如美国2010年的标准《电梯和自动扶梯安全规程》(ASME A17.1)规定自动扶梯关键装置和部位的安全系数是10，而我国2011年颁布的国家标准《自动扶梯和自动人行道的制造与安装安全规范》(GBl6899-2011)中相应安全系数为5，在《地铁设计规范》(GB50157-2013)中甚至没有对这一安全系数作出规定，导致国内地铁中自动扶梯设计、制造、安装和维护的安全等级标准降低，存在重大安全隐患。2011年7月5日，北京地铁4号线动物园站A口，原本上行的电梯突然下滑，导致人群踩踏，造成1人死亡、2人重伤、26人轻伤。
3．地铁建设施工问题较多，事故多发。由于地铁建设涉及隧道施工和深基坑施工，容易造成施工人员伤亡，并导致地面或建筑物沉降等，对各类基础设施安全构成重大隐患。同时，工程处于人员密集区，一旦发生事故所造成的社会、经济影响非常大；再加上施工单位层层转包、安全监理流于形式、工程赶工期等各种原因，进一步加大了地铁建设施工的风险。如：2003年10月8日，北京地铁5号线崇文门站施工中，地梁钢筋支架连同支架上已架设的钢筋倾覆倒塌，造成现场作业人员3人死亡、1人轻伤。2005年广州地铁“7·21”海珠广场基坑坍塌事故，造成3人死亡、4人受伤，邻近的7层宾馆倒塌，1栋住宅楼严重损坏，多家商店失火。2008年11月15日，杭州地铁湘湖站施工中发生大面积坍塌事故，造成21人死亡、24人受伤。
4．地铁运营技术管理水平亟待提高。一是技术管理水平亟待提高，安全培训不适应。随着地铁建设的快速发展，其设计、施工及运营技术人员的增加相对严重滞后，一些新技术、新设备的大量采用，有待于实践检验和完善，一批没有经验的新员工进入了司机、调度人员、站务人员等关键岗位，安全培训、应急演练等工作不到位，加大了安全风险。如，某城市地铁运营公司调度员、列车司机、综控员等关键岗位人员工龄1-3年的占近60％，5年以上的仅占20％，且有近50％左右的乘务人员年龄在30岁以下。特别是新近开通首条线路的城市，大批没有岗位经验的新员工进入了关键岗位。以北京地铁为例，据不完全统计，今年以来平均每周发生各类故障1起。二是应急管理亟需加强，试运营环节问题突出。一些地铁开通前的热烟测试虽已表明消防系统的设备设施安装到位，但由于相关人员应急演练不足，操作不熟练，导致消防设备不能完全实现设计功能。部分城市地铁的换乘通道通行能力设计严重不足，而且运营后无法升级改造，高峰时间段换乘通道饱和度均超过1 00％，有些换乘通道只能靠人工限流维持通行。部分地铁在运营前未执行试运行3个月的标准，各设备设施联调联试未完成就投入运营。2013年1月8日，昆明地铁首期工程南段列车在空载调试过程中第一节车厢脱轨(未颠覆)，导致驾驶室暖风装置坠落，造成1人死亡、1人受伤。三是随着地铁交通的不断延伸，地铁网络更加便捷，客流量增加很快，导致多数地铁超负荷运载，风险加大。
另外，地铁人员密集，易成为恐怖分子袭击对象，如：1995年3月20日东京地铁沙林毒气事件，造成13人死亡、6300人受伤；2005年7月7日伦敦地铁恐怖事件，造成52人死亡、700余人受伤。
三、措施建议
1．高度重视地铁安全生产工作。地铁是现代化城市的重要交通工具，人流高度密集，空间相对封闭，安全风险较高，一旦发生事故，给人民群众生命财产造成巨大损失，产生恶劣的社会影响。必须牢固树立“红线”意识，切实加强领导，严格落实责任，强化各项措施，筑牢安全基础，做好预防工作，严防事故发生，保障社会和谐。
2．加强地铁项目全过程安全管理与监督。各类从事地铁建设、设计、施工、监理单位要依法认真履行安全生产主体责任，各相关部门要切实履行对地铁工程建设和运营安全的监管职责。一是做好地铁项目的规划设计，保障各线路之间的衔接和畅通。二是加强复杂地质条件勘察。做好前期地质灾害勘探工作，消除施工及运营阶段存在的风险，特别要加强施工过程中穿越铁路、河流、建筑物、桥梁时的风险控制。三是高度重视线路、监测监控系统、调度运行系统等关键部位的本质安全，特别重视电梯、信号设备等关键设备的安全性能。四是加强运营安全管理。要特别重视对列车司机、调度员、值班站长、特种作业人员等关键岗位人员的安全培训和应急演练。
3．强化隐患排查治理。各地要结合“六打六治”打非治违专项活动，针对地铁安全生产工作特点，经常组织发展改革、住房城乡建设、交通运输和安全监管等部门对地铁施工和运营安全生产情况开展全面检查，重点对在建地铁工程质量管理、现场安全管理以及运营地铁的隐患排查整治、应急预案演练等方面进行检查，及时发现问题、解决问题、整改隐患，防患于未然。
4．努力构建地铁安全长效机制。各地区、各有关部门和各类从事地铁规划、建设、经营等单位，要不断完善并严格执行相关安全生产法规、制度、标准和政策措施，创新体制机制，搞好政企结合、社企联动，全方位地加强地铁各环节的安全管控，构建长效机制，坚持常抓、长治，不断推动地铁建设和运营的长治久安。
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