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水利部办公厅关于强化流域水资源统一管理工作的意见
办资管〔2022〕251号
各流域管理机构，各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局），新疆生产建设兵团水利局：
为贯彻落实《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》（水办〔2022〕1号），提升流域治理管理能力和水平，推动新阶段水利高质量发展，现就强化流域水资源统一管理提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，以流域水资源可持续利用为目标，以合理配置经济社会发展和生态用水、强化水资源统一监管、推动水生态保护治理为重点，着力提升水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、流域生态保护治理能力，推动新阶段水利高质量发展，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。
（二）基本原则。坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，强化流域水资源管控，将水资源刚性约束要求落到实处；坚持生态优先，处理好流域水资源开发利用与节约保护的关系；坚持系统观念，从全流域出发统筹干流与支流、地表水与地下水、当地水与外调水、常规水与非常规水的优化配置；坚持流域与区域相结合的水资源管理体制，在充分发挥区域水资源管理作用的同时，进一步强化流域水资源统一管理。
二、合理配置经济社会发展和生态用水
（三）保障河湖生态流量。将河湖基本生态流量保障目标作为河湖健康必须守住的底线。从全流域出发，以维护河湖生态系统功能为目标，统筹流域内生活、生产和生态用水配置，科学确定河湖生态流量保障目标。有序开展已建水利水电工程生态流量复核工作。流域管理机构要进一步加强生态流量管理的统筹协调，会同各省级水行政主管部门对河湖生态流量实施清单式管理，按管理权限逐一制定河湖生态流量保障实施方案，落实管理责任，将生态流量保障目标纳入水资源调度方案、年度调度计划，加强生态流量监测预警，严格落实生态流量保障目标。
（四）加快推进江河水量分配。以流域为单元，以流域综合规划为依据，统筹考虑重大水资源配置工程，明确江河流域分配的总水量和各相关地区的水量分配份额、重要控制断面下泄水量流量指标等，防止水资源过度开发。对尚未完成水量分配的跨省江河，流域管理机构要进一步加大协调力度；各相关省份要从全流域出发、从大局出发，尽快配合完成水量分配。各省级水行政主管部门要加快推进跨市县江河水量分配。开发利用地表水必须符合水量分配方案要求。
（五）严格地下水取水总量和水位控制。统筹流域内各水源配置，以县级行政区为单元确定地下水水位和地下水取水总量控制指标，防治地下水超采，实现地下水可持续利用。流域管理机构要强化对流域内省级边界且属于同一水文地质单元的区域地下水管控指标的协调，确保地下水管控指标体系科学合理；指导和监督流域内各省（自治区、直辖市）落实地下水管控指标。开发利用地下水，必须符合地下水取水总量控制、地下水水位控制等要求。
（六）推动明晰区域水权。流域与区域相结合，在明确江河流域水量分配、地下水管控指标和外调水可用水量等基础上，明确各地区来自不同水源的可用水量，以此为基础明晰区域水权。水量分配方案批复的可用水量，作为区域在该流域的地表水用水权利边界；确定下来的地下水可用水量，作为区域的地下水用水权利边界；对已建和在建的调水工程，调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界。
（七）强化规划水资源论证。各级水行政主管部门要全面推动对工业、农业、畜牧业、林业、能源、自然资源开发等规划和重大产业、项目布局及各类开发区、新区规划等开展规划水资源论证工作，从规划源头促进产业结构布局规模与水资源承载能力相协调。需由流域管理机构审查的涉及流域水资源配置的专业（专项）规划，流域管理机构应同步组织对其规划水资源论证报告书进行审查。
（八）科学规划实施跨流域调水工程。按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，科学规划实施跨流域调水工程，切实守住流域水资源开发利用上限和生态流量管控底线。对调出水资源的流域，各级水行政主管部门按管理权限审查的调水工程规划及可行性研究报告，应论证与江河水量分配方案、生态流量保障目标等水资源管控指标的符合性。对调入水资源的流域，应论证水资源需求的合理性以及与区域用水总量控制指标的符合性；工程实施后应统筹本地水和外调水，充分发挥调水工程效益。
三、强化流域水资源统一监管
（九）全面加强流域水资源监测体系建设。流域管理机构要围绕流域水资源管控指标，以重要江河控制断面下泄流量水量监测、重要湖泊水位监测、重点取水口取水在线计量为重点，系统完善监测计量体系。统筹推进水资源管理信息系统整合，切实强化流域区域数据资源共享，全面准确掌握全流域水资源及其开发利用保护信息，形成流域水资源信息“一张图”和水资源监管“一本账”。流域管理机构对本流域范围内的水资源监测与信息共享开展监督检查。推进数字孪生流域建设，建设流域水资源管理与调配应用系统，提升流域水资源数字化、网络化、智能化管理水平，提高水资源调配决策能力。
（十）强化取水口管理。以流域为单元建立取用水总量管控台账，严格流域取用水动态管控，切实将江河水资源和地下水开发强度控制在规定限度内。对依法应纳入取水许可管理的取水口，全面实施取水许可。严格水资源论证和取水许可，未开展水资源论证或未通过水资源论证技术审查的，不得批准取水许可。流域管理机构加强流域重大水资源配置工程项目、控制性水利水电枢纽工程和规模以上重大建设项目取水审批。全面推广应用取水许可电子证照。严厉打击未经批准擅自取水、未取得审批文件擅自建设取水工程或设施、无计量取水、超许可取水、擅自改变取水用途等违法行为，完善取用水管理长效监管机制。
（十一）加强水权交易及监管。对位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域，县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位，可以对区域可用水量内的结余或预留水量开展交易。取用水达到或超过可用水量的地区，原则上要通过水权交易满足新增用水需求。推进取水权交易和灌溉用水户水权交易，探索用水权有偿取得。强化用水权交易审核，防止以用水权交易为名套取取用水指标，防止用水权交易挤占生活、基本生态用水和农田灌溉合理用水。流域管理机构要加强管辖范围内水权交易活动的监督管理工作。
（十二）健全水资源考核与监督检查机制。按照建立水资源刚性约束制度的要求，完善考核内容，优化考核方式，健全工作机制，强化问题整改和责任追究，发挥考核的激励鞭策和导向作用。充分发挥流域管理机构作用，流域管理机构参与制定水资源考核办法、年度工作方案等工作，全过程参加考核，将掌握的情况作为考核赋分的重要依据，并对考核结果提出意见和建议；在水资源管理监督检查中，流域管理机构参与制定监督检查工作方案，并组织实施。
四、推动流域水生态保护治理
（十三）开展流域水资源承载能力评价。建立流域水资源承载能力监测预警机制，流域管理机构会同各省级水行政主管部门定期开展流域和特定区域水资源承载能力评价，实时监测流域和重点区域水资源开发情况。水利部依据流域区域水资源承载能力监测结果，发布并动态更新水资源超载地区名录。
（十四）实行水资源超载地区暂停新增取水许可。在水资源超载地区，按超载的水源类型暂停相应水源的新增取水许可。对合理的新增生活用水需求以及通过水权转让获得取用水指标的项目，可以继续审批新增取水许可，但需严格进行水资源论证，原由市级、县级水行政主管部门负责审批的，审批权限调整为省级水行政主管部门；省级水行政主管部门在审批新增取水许可前，应当征求流域管理机构意见。流域管理机构要指导有关省级水行政主管部门组织水资源超载地区制定实施水资源超载治理方案，明确超载治理的目标、完成时限、具体治理措施，切实解决水资源超载问题。
（十五）开展母亲河复苏行动。流域管理机构会同省级水行政主管部门全面排查断流河流（河段）、萎缩干涸湖泊，确定母亲河复苏名单，组织制定“一河一策”“一湖一策”，推进修复目标、任务和措施落实，逐步退还被挤占的生态用水。继续深入实施华北地区河湖生态环境复苏行动，推进大运河生态保护与修复、永定河综合治理与生态修复、西辽河量水而行工作，继续做好黄河、塔里木河、黑河、石羊河水资源优化配置和调度，巩固修复治理成果。
（十六）推进地下水超采治理。开展地下水超采区划定。流域管理机构对流域内各省（自治区、直辖市）的超采区划定成果进行复核。有关省级水行政主管部门要加强地下水禁采区、限采区监管。相关省级水行政主管部门、流域管理机构要以京津冀地区为重点，系统推进华北地区地下水超采综合治理。推动实施三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷底、河西走廊、天山南北麓与吐哈盆地、北部湾地区等重点区域地下水超采治理工作，落实治理任务，及时开展成效评估。流域管理机构结合地下水水位变化通报和地下水超采治理要求，指导督促地方落实地下水超采治理主体责任。
（十七）扎实做好饮用水水源地保护。以流域为单元完善饮用水水源地名录，实施名录动态调整，有序开展饮用水水源地安全评估。摸清流域范围内地级以上行政区应急备用水源地建设、管理及运行情况。加强饮用水水源日常监管和监督性监测，建立完善流域区域沟通协调机制。推动建立跨部门水资源保护协作机制。严格落实重大突发水污染事件报告制度，及时掌握污染影响范围内饮用水水源情况、水利工程情况等，加强应急调度配置，提升应急处置能力。
五、强化支撑保障
（十八）加强组织领导。各级水行政主管部门要牢固树立流域治理管理的系统观念，把强化流域水资源统一管理工作作为事关新阶段水利高质量发展的重要任务，加强组织领导和工作推动，调动各方力量，确保各项措施落实落地。流域管理机构要严格落实“三定”规定，充分发挥自身优势，履职尽责、主动作为。在强化流域水资源统一管理的同时，要注重流域区域协同，为区域经济社会发展提供服务和水资源支撑，区域发展要与流域水资源承载能力相适应。
（十九）强化法治保障。加快推进黄河保护法立法进程。加大水资源领域突出问题的执法力度。充分发挥流域管理机构统筹协调作用，建立健全流域内水行政执法跨区域联动、跨部门联合、与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作等机制，强化全流域联防联控联治。建立完善与公安机关、检察机关、审判机关的信息共享、案情通报、证据衔接、案件移送、工作协助等程序和机制，充分发挥执法在水资源管理领域的支撑保障作用。
（二十）强化科技与投入支撑。按照贯彻落实水资源刚性约束的要求，充分考虑不同流域水资源特点、水资源开发利用存在的问题等，开展流域水资源宏观战略研究，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。充分利用水资源监测、水生态保护和修复、地下水超采治理等方面的先进实用科技成果，强化水资源管理的科技支撑。加大流域水资源监测体系、管控、科研等方面的投入，加大地下水超采治理、水生态保护与修复治理的投入，努力保障流域水资源管理治理的资金需求。
（二十一）加强经验总结推广。在推进强化流域水资源统一管理的基础上，遴选一批管理科学、成效显著、可复制可推广的流域水资源管理典型，总结经验、广泛宣传推广，凝聚强化流域水资源管理的智慧和力量，进一步推动流域水资源管理。
水利部办公厅
2022年9月6日
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