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关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见【2022年修订版全文】
发改基础〔2017〕1173号
（根据2022年7月26日国家发展改革委令第51号第1次修订）
各省、自治区、直辖市发展改革委、住房城乡建设厅（建委）、交通运输厅（委），各地区铁路监管局，各铁路局：
市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。加快市域（郊）铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。当前，市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。为贯彻中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、“十三五”规划《纲要》和《城镇化地区综合交通网规划》的要求，有序推进市域（郊）铁路发展，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力推进交通供给侧结构性改革，坚持以人民为中心的发展思想，落实公交优先发展战略要求，总结国内外先进经验和有效做法，以体制机制创新为动力，以示范项目为抓手，强化规划衔接，推进既有铁路挖潜扩能改造，视需要有序规划新线，着力扩大市域（郊）铁路公交化运营服务的有效供给，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，完善城市综合交通运输体系，更好地适应都市圈和城市群发展新要求。
（二）基本原则
改革创新、引领发展。坚持创新引领，加大改革力度，激发市场活力，破解体制机制阻碍。着重在发展理念、建设方式、运管模式、合作机制、投融资体制、标准体系、发展政策等方面探索新路径、实施新举措、取得新突破。
因地制宜、统筹规划。结合城市发展实际，盘活存量资产，做好市域（郊）铁路整体布局规划，符合城市群规划和城市总体规划要求，着力加强与相关规划的统筹衔接，因地制宜、分类推进项目实施，使既有资源得到有效利用和增量供给得到有效增加。
资源共享、互利共赢。建立公平、公正、开放的发展环境，坚持政府引导、企业运作，强化政策支持保障，充分调动企业和社会资本投入的积极性，发挥各方优势，推进项目共建、线路和站场等资源共享，使企业有回报、群众有获得感。
先行先试、复制推广。在重点城市选择一批重点项目实施市域（郊）铁路发展示范工程，明确示范工程内容，系统总结实践经验，发挥典型示范作用，以点带面，点面结合，以期形成可推广、可借鉴、可复制的发展模式。
（三）发展目标。至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域（郊）铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域（郊）铁路规划建设工作。
二、加强规划指导
（四）科学编制规划。拟发展市域（郊）铁路的城市，城市政府应会同有关方面深入研究市域运输需求、路网布局、规划衔接等问题，单独编制市域（郊）铁路发展规划或统筹纳入相关规划。规划范围原则上应为城市所辖市域，可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。利用或改造既有线路的，应充分征求铁路企业意见。确需规划新建线路的，应符合城市总体规划要求，与铁路网规划、综合交通运输体系规划等相关规划做好衔接，并充分考虑综合开发需求，形成布局合理的规划方案。通过规划的编制，摸清有效需求，建立项目储备库，明确建设重点，积极有序推进建设。
（五）健全审核体系。建立健全有利于市域（郊）铁路发展的规划项目管理机制。利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定，改扩建项目审批按照现行规定实施；新建市域（郊）铁路的规划应按照项目功能定位、标准制式等纳入相关线网及建设规划，并在规划方案、建设规模、标准制式等方面与国家有关部门做好衔接，按现行规划管理相关规定报批。市域（郊）铁路新建项目由省级政府审批，批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。
三、统筹有序发展
（六）优先利用既有资源。城市政府会同铁路企业，结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，优先考虑利用既有资源开行市域列车。要加强既有资源合理利用可行性分析论证，结合城市规划建设、铁路现代物流转型发展需要等，深化城市内部相关铁路运输能力利用研究，鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁，释放线路运输能力。通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，扩大铁路服务城市交通的供给能力。通过政府购买服务方式，鼓励有条件的城市研究开行市域（郊）列车。
（七）有序推进新建线路。在充分利用既有铁路的基础上，有序新建部分线路，优化完善市域（郊）铁路网络。要根据市域（郊）铁路的需求特征、服务对象、服务范围等，合理把握其功能定位，因地制宜选择标准制式、建设方案和运营模式。线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站，车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心，增强交通引导和提高客流聚集。设计速度宜为100~160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里。因地制宜确定敷设方式，优先采用地面或高架，集约利用通道资源和节省工程投资。深化项目前期工作，加强技术方案比选，增强方案的可实施性。
（八）加强各种方式衔接。统筹多层次轨道交通系统协调发展，科学把握市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等线路的合理分工，加强各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的高效衔接，提高城市交通组合效率。按照零距离换乘和一体化运营要求，实现基础设施和运营服务方面的资源共享、互联互通。优化调整城市公共交通系统运行线路和运营时间，同步配套建设停车场、电动汽车充电基础设施、步行和自行车服务设施，做好公共交通接驳。
（九）提升运营服务水平。市域（郊）铁路原则上应采用公交化运营模式。利用既有铁路开行市域（郊）列车的，铁路企业要加强运输组织协调、优化客运组织，采取增加既有列车停站、增加在重要客流集散地的停站频率、在通勤高峰时段开行通勤列车等措施，提供符合群众出行规律和客流特征、更加便民惠民利民的市域（郊）铁路运输服务。新建市域（郊）铁路线路要严格落实城市公交化服务的各项要求，为群众切实提供全程安全、便捷、贴心的运输服务。要依托“互联网+市域（郊）铁路”，提升新建和既有线路的信息化、智能化服务水平，实现信息实时在线共享。城市政府有关部门要完善运营服务激励机制，加强服务标准化建设，提升服务质量。
（十）鼓励多种运管模式。各地根据实际情况，合理选择市域（郊）铁路运营管理模式。政府与铁路企业之间要创新合作方式，可以通过政府购买服务等方式，实现互利共赢，最大限度调动各方面的积极性、主动性。鼓励运营主体多元化，拓宽机构选择空间，支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的运营主体参与市域（郊）铁路建设和运营。鼓励有条件的城市或项目探索网运分离等模式，通过租用线路和设备提供服务。对线路使用、车站服务、委托运输等社会化服务项目，实现服务内容和收费标准公开透明。
（十一）完善运营补偿机制。城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性，综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素，完善票价政策，合理确定票价水平并建立动态调整机制。结合不同旅客承受能力和消费需求特点，根据服务质量、运输距离等差异，形成多层次、差别化的票价体系。对市域（郊）铁路实行低票价、减免票等造成的政策性亏损和铁路企业在技术改造、经营冷僻线路等方面投入，各城市在加强成本规制的基础上，可给予相应补贴补偿。初期可通过加大补贴力度引导和支持市域（郊）铁路顺利开行，后期要根据综合开发收益给予适当运营补贴支持，或通过政府购买服务等方式，实现可持续运营。
四、创新投融资模式
（十二）拓展投融资渠道。建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导，政府在安排资金时加大对市域（郊）铁路的支持力度。完善激励机制，鼓励社会资本全面参与市域（郊）铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。充分发挥市域（郊）铁路具备稳定现金流的优势，拓展资金来源，探索吸引保险资金、企业年金等长期资本参与市域（郊）铁路发展。积极支持通过企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。鼓励金融租赁公司研发适合市域（郊）铁路特点的金融产品，采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务。
（十三）发挥综合开发效能。树立TOD开发理念，按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）的相关政策，发挥市域（郊）铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力；依托市域（郊）铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化城市空间。支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施，规范推进新建市域（郊）铁路站场土地综合开发。鼓励市域（郊）铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域（郊）铁路发展。
五、强化保障措施
（十四）完善发展制度体系。完善市域（郊）铁路发展相关政策法规，建立健全项目建设运营监管机制，确保市域（郊）铁路发展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有铁路开行市域（郊）铁路列车的，铁路企业应商地方政府研究出台运营方案和相关措施，强化企业运输安全主体责任，合理划分与地方政府各方权责，确保群众全程安全便捷出行。新建市域（郊）铁路的，铁路企业要规范和简化新建线路与既有铁路的接轨手续；各级政府部门要发挥主体责任，深入推进简政放权，优化审批流程，提高审批效率，加快规划和项目审批；城市政府要加强人才培养建设，完善监管体制机制，强化对新建市域（郊）铁路的事中事后监管，确保项目建设和运营安全。
（十五）健全技术标准体系。鼓励多种制式，支持技术创新，推进新型装备研发及产业化。鼓励支持地方和企业推进技术与管理创新，建立健全符合我国国情的市域（郊）铁路技术标准体系。结合“中国制造2025”，进一步推进市域（郊）铁路装备制造业发展，鼓励轨道交通装备企业加大列车研发力度，在现有城市轨道交通装备基础上，突破关键零部件及绿色智能化集成技术，完善市域（郊）铁路列车谱系，建立整装的产业体系，打造具有国际竞争力的市域（郊）铁路装备产业链。
（十六）选择重点推进项目。近期推出一批示范项目，并适时拓展示范项目范围，在示范内容、实施方案、工作安排等方面进行差别化探索。城市政府有关部门、铁路企业和社会资本要在铁路资源评估、配套设施改造、合作模式、收益分配等方面加强合作，实现互利共赢，形成一批可复制、可推广的经验。
（十七）加强实施过程监管。充分发挥中央、地方、企业各方积极性，共同努力推进市域（郊）铁路发展。创新方式，实现对市域（郊）铁路发展的有效监管，营造和维护公平有序的市场环境。国家加强跟踪指导，及时总结评估实施情况，协调解决有关问题。规划和项目实施应严格按照国家有关审批程序办理，不得利用市域（郊）铁路名义变相建设地铁、单轨。国家发展改革委将会同有关部门加强检查，对违规行为进行严肃处理。
国家发展改革委
住房城乡建设部
交通运输部
国家铁路局
中国铁路总公司
2017年6月20日
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