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全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告
——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
全国人大常委会法制工作委员会主任 沈春耀
全国人民代表大会常务委员会：
现将2023年开展备案审查工作的情况报告如下，请审议。
备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。根据宪法和有关法律的规定，国务院制定的行政法规，国家监察委员会制定的监察法规，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，有关地方人大及其常委会制定的各类地方性法规、自治条例和单行条例，香港、澳门两个特别行政区制定的本地法律，都应当报全国人大常委会备案。全国人大常委会对报送备案的法规、司法解释等规范性文件进行审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释等规范性文件依法予以撤销、纠正或者处理。我国宪法和立法法、监督法等法律和有关决定都有关于备案审查方面的规定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对加强备案审查制度和能力建设作出新部署、提出新要求，推动备案审查工作不断取得重要进展和成效。2017年以来，全国人大常委会会议每年都听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告，备案审查工作已实现显性化、制度化、常态化，备案审查制度的独特功效日益彰显。
2023年，在全国人大常委会领导下，法工委与全国人大各有关单位密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，完善和加强备案审查制度，认真开展备案审查工作，加大监督纠正力度，为全国人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障，持续推动备案审查工作取得新进展新成效。
一、加强备案工作，做到有件必备
2023年，全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件共1319件。其中，行政法规24件，省、自治区、直辖市地方性法规422件，设区的市、自治州地方性法规664件，自治条例和单行条例100件，经济特区法规41件，浦东新区法规3件，海南自由贸易港法规8件，司法解释10件，特别行政区本地法律47件。总的看，各报备机关能够严格依照法律规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受全国人大常委会监督。
常委会办公厅对报送备案的法规、司法解释等规范性文件开展形式审查，将符合报备形式要求的规范性文件及时分送有关专门委员会、常委会工作机构进行审查，汇总形成规范性文件备案目录，印发各报备机关并在中国人大网向社会公布。对发现的报备不规范问题，及时向报备机关发函督促纠正或者进行口头提醒。
贯彻党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，我们通过推动建设省级法规规章规范性文件数据库，巩固拓展地方人大备案范围。目前已有23个省、自治区、直辖市人大常委会将本行政区域省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件纳入数据库，共计222517件。其中各类地方性法规12651件，地方政府规章6178件，各级人大及其常委会决议、决定8046件，行政规范性文件191995件，监察规范性文件227件，司法规范性文件3420件。
二、认真履行审查职责，积极推进有备必审
一年来，共收到公民、组织提出的审查建议2827件，其中，书面寄送的2282件，通过备案审查在线提交平台提出的545件。没有收到国家机关提出的审查要求。我们对审查建议逐一进行研究，与有关方面充分沟通，加强调研论证，提出审查意见，并按规定向审查建议人反馈。依法对报送备案的法规、司法解释开展主动审查，对审查中发现的问题，及时提出研究和处理意见。
接收司法部等其他备案审查工作机构移送的审查工作建议90件。对有关问题逐一进行审查研究，及时提出研究和处理意见。对不属于全国人大常委会审查范围的163件审查工作建议，及时移送相关备案审查工作机构研究处理。探索开展联合审查。对审查发现地方性法规和地方政府规章存在的带有普遍性的问题，与司法部共同研究提出审查意见，协调和推动解决有关问题。
围绕推动新近出台的重要法律的贯彻实施，组织开展相关领域规范性文件集中清理，督促制定机关及时修改、废止与新近制定或者修改的法律不相符合、不相适应的规定。2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议通过黄河保护法。今年，我们组织开展涉及黄河保护的法规、规章、规范性文件集中清理工作。经清理，发现需要修改、废止的法规、规章、规范性文件共154件，其中行政法规5件，地方性法规67件，单行条例7件，部门规章和规范性文件6件，地方政府规章和规范性文件69件。目前有关方面已修改6件，废止20件，有关修法工作正在推进中。
2023年4月，十四届全国人大常委会第二次会议通过青藏高原生态保护法。我们及时组织开展涉及青藏高原生态保护的法规、规章、规范性文件集中清理工作。经清理，发现需要修改、废止的法规、规章、规范性文件共49件，其中行政法规1件，地方性法规11件，单行条例3件，地方政府规章和规范性文件34件；已经修改、废止地方政府规章和规范性文件6件。拟出台配套规定10件，其中4件地方性法规，5件地方政府规章，1件国务院部门文件；已出台1件地方政府文件。有关工作正在推进中。
三、督促有关规范性文件制定机关纠错改正，维护国家法治统一
对报送备案的或者现行的法规、司法解释等规范性文件，经审查，发现存在合宪性、合法性、适当性问题的，督促和推动有关规范性文件制定机关及时予以修改、废止或者制定新的规定取代原有规定。
（一）在备案审查工作中加强对合宪性、涉宪性问题审查研究，维护宪法权威和法治原则
有的司法解释规定，上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件，经上级人民检察院作出调用决定，被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。有公民对此规定提出审查建议。法工委在2022年备案审查工作情况报告中提出了原则性意见，请制定机关予以考虑。对被调用的检察人员代表调入地人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责是否需要经调入地人大常委会作出相关任职决定，涉及对人民检察院组织法有关规定的理解，也涉及对宪法有关规定和检察官法有关规定的理解。今年，我们对这个问题进一步深入研究，在与制定机关充分沟通、形成共识的基础上，根据宪法和有关法律的规定、原则和精神，形成《关于调用检察人员及其任免问题的有关情况和研究意见》，对被决定调用的检察人员是否须经调入地人大常委会任命的问题，区分不同情形提出具体的、明确的规范意见。制定机关于今年9月出台《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》，其中明确规定：“被调用检察人员以检察官身份代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等职责的，应当由办理案件的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会按照法定程序任命为本院的检察员。案件办结或者上级人民检察院作出终止调用决定的，按照法定程序免去其前述检察员职务。”同时，我们还对新规定出台前已办结案件如何处理问题进行研究并提出意见。
有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，其中对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民对此提出审查建议，认为这样的限制措施实际上属于“连坐”性质，应予停止执行。我国宪法规定，公民享有宪法和法律规定的权利，履行宪法和法律规定的义务。我们研究认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。我们与有关主管部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况，确保执法司法工作在法治轨道上规范推进。
（二）督促纠正有关生态环保地方性法规存在的问题，坚持依法防治污染
有的地方性法规对单位和个人在经营活动中使用或者提供使用禁止、限制名录内的不可降解一次性塑料制品的违法行为作出处罚规定。有关部门对有关表述内容提出疑问和意见，移送法工委审查和处理。我们经审查认为，该规定对单位和个人相关违法行为处以罚款设置了前提条件，且对个人违法行为设定的处罚数额低于固体废物污染环境防治法规定的处罚幅度，有放松监管之虞。经沟通，制定机关已废止有关法规。
有的地方性法规规定，对违法排放污染水源的污染物的，应当责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款。有关部门对有关表述内容提出疑问和意见，移送法工委审查和处理。我们经审查认为，该规定与水污染防治法的有关规定不一致，减少了对情节严重的违法企业“责令停业、关闭”的处罚种类，执行中可能带来放松管控的问题。经沟通，制定机关已及时对有关法规作出修改完善，确保生态环保法律得到严格执行。
（三）督促纠正涉及民生地方性法规存在的问题，维护公民、法人合法权益
有的地方性法规规定，建设单位在竣工验收后，应当将变（配）电、二次供水、换热、燃气调压等设施设备及相关管线等专业经营设施设备的所有权移交给专业经营单位。有关部门对这一规定提出审查建议。我们经审查认为，根据民法典的有关规定，业主对建筑物专有部分享有所有权，对建筑区划内的共有部分享有共有的权利，属于业主共有部分的设施设备的所有权应当属于业主共有，建设单位不能将其所有权移交给相关专业经营单位；共用设施设备的所有权属于业主共有，并不影响相关单位对专业经营设施设备的维修和养护责任；有关地方性法规中的相关规定涉及公民的财产权利，与民法典的有关规定不一致。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。
有的地方性法规规定，业主、物业使用人损坏房屋承重结构、主体结构的，由有关部门责令立即改正，恢复原状，可以处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款。有关组织对这一规定提出审查建议。我们经审查认为，该处罚规定明显低于国务院行政法规规定的罚款额度，并将“并处”改为“可处”，属于放松管控的情形；房屋承重结构、主体结构的改变，涉及居民安居和公共安全，地方性法规应当严格执行上位法有关规定，不应放松监管。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。
有的地方性法规规定，全面禁止销售、燃放烟花爆竹。有公民和企业对全面禁止性规定提出审查建议。我们经审查认为，大气污染防治法、国务院制定的烟花爆竹安全管理条例等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域；有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与大气污染防治法和烟花爆竹安全管理条例的有关规定不一致；关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法规定的精神予以修改。经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。
（四）督促纠正有关单行条例存在的问题，促进各民族交流融合
有的自治县的单行条例将民族文化限定为某一特定民族文化。有关方面对这一界定提出不同意见。我们经审查认为，民族自治地方的民族文化是各民族长期共同交往融合形成的，既包括实行区域自治民族的文化，也包括本地区其他民族的文化；将民族自治地方的民族文化限定为某一特定民族的文化，与民族区域自治法关于“民族自治地方内的民族关系”的规定精神不符合，没有准确体现国家关于坚持各民族平等、促进各民族交流融合的精神。我们向有关制定机关提出审查意见，制定机关正在抓紧修改。
有的自治县的单行条例规定，该地区自治机关、企业事业单位在招干招工考试时，同等条件下以使用特定民族文字答卷者优先录用。有关方面对这一规定提出不同意见。我们经审查认为，根据国家通用语言文字法的规定，各级政府及其有关部门应当推广国家通用语言文字，即普通话和规范汉字；该条例关于用特定民族文字答卷者优先录用的规定，与法律规定不一致，应当作出必要修改。我们向有关制定机关提出审查意见，制定机关正在抓紧修改。
（五）推动纠正地方司法规范性文件存在的问题，规范司法执法权限
有的省级法院、检察院、公安局、司法局就办理某类犯罪案件联合发文，明确有关司法执法标准。有公民对这一文件提出审查建议。我们经审查认为，该联合发文作为司法规范性文件，对某类犯罪定罪问题作出具体规定，降低了法律规定的定罪标准，扩大了该罪的适用范围；文件内容属于具体应用法律的解释，超越了制定机关的权限，不符合立法法的规定，也不符合最高人民法院、最高人民检察院的一贯要求。我们通过备案审查衔接联动机制与有关方面共同督促纠正该文件。制定机关已废止该文件。最高人民法院还督促各高级人民法院组织清理审判业务文件，并认真做好司法规范性文件备案审查工作。
（六）持续开展跟踪监督，推动解决审查和集中清理工作中发现的问题
今年以来，我们对以往审查和集中清理工作中发现的问题持续开展跟踪监督。在涉及黄河流域保护的法规、规章和其他规范性文件集中清理工作中，各地梳理发现需要修改、废止的地方性法规还有不少没有完成修改、废止工作。我们贯彻常委会工作部署精神，要求依照黄河保护法修改完善相应地方性法规的工作应当确定一个明确的时限，发函要求黄河流域各省、自治区人大常委会抓紧开展有关地方性法规修改、废止工作，于2024年上半年完成相关工作。
贯彻落实党中央精神，2017年以来，我们持续开展涉及计划生育规范性文件审查和集中清理工作，推动制定机关废止了一批与计划生育有关的处罚、处分等规定。这项工作尚有个别项目没有完成。有关方面对《行政机关公务员处分条例》提出清理建议。该条例第三十三条关于对违反规定超计划生育的公务员给予处分的规定，与2021年经全国人大常委会修改的人口与计划生育法的规定和精神不一致，应当予以修改。我们继续与有关部门沟通，督促尽快作出修改。
我们发现以前法工委审查意见要求纠正的地方性法规将“按时交纳物业服务费”作为小区业主参选业主委员会成员的条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入的条件等问题，还有一些地方存在类似问题，我们继续督促有关制定机关及时完成修改工作。
四、加强备案审查制度和能力建设，着力提高备案审查能力和质量
党的二十大报告明确提出：“完善和加强备案审查制度。”中央全面深化改革委员会将“研究出台全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定”列入2023年工作要点。全国人大常委会2023年度工作要点和立法工作计划也对出台完善和加强备案审查制度的决定提出了相关任务要求。
按照中央深改委和全国人大常委会的工作部署，法工委全面贯彻党的二十大精神，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想、习近平总书记关于备案审查的重要论述精神，系统总结近年来推进备案审查工作实践和制度建设成果，积极开展调查研究，广泛征求意见，拟订了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定（草案）》。决定草案已经中央深改委审定，并由委员长会议提请本次常委会会议审议。
今年以来，我们以主题教育为契机，扎实推进备案审查能力建设，着力提高备案审查能力水平和工作质量，夯实备案审查理论基础，更好发挥备案审查制度作用。
——加强调查研究。在研究起草关于完善和加强备案审查制度的决定草案过程中，我们走访中央和国家有关部门，赴地方调研，召开备案审查专家委员会会议，广泛听取意见。将决定草案征求意见稿送中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、各省（区、市）和经济特区市的人大常委会、部分人大代表、基层立法联系点等82个单位和个人征求意见。坚持问计于基层、问计于群众、问计于实践，在开展涉黄河流域保护规范性文件集中清理工作中，赴甘肃、河南开展实地调研，召开两个片区座谈会，听取沿黄8个省、自治区清理工作情况和意见。
——加强对地方人大备案审查工作的联系指导。贯彻修改后的地方组织法等法律规定精神，推动地方各级人大常委会建立健全听取审议备案审查工作情况报告制度，加强备案审查工作。深入了解地方人大在备案审查工作中的实践创新，将地方人大的有关经验做法通过简报等形式推动学习交流。持续推动地方人大法规规章规范性文件数据库建设，完善和拓展数据库功能。探索备案审查案例指导工作，选编有关工作案例印送地方人大，并在中国人大网公开。
——加强备案审查理论研究和宣传工作。围绕完善和加强备案审查制度开展专题研究，形成系列研究成果。支持浙江大学、北京航空航天大学、甘肃政法大学等高校召开备案审查理论研究、教材建设研讨会，支持有关高校和研究机构加强备案审查理论研究、教材教学建设。宣传备案审查工作中的典型事例，讲好备案审查故事。
五、认真做好香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查工作
香港特别行政区、澳门特别行政区将各自立法机关制定的法律报送全国人大常委会备案，是香港基本法、澳门基本法规定的两个特别行政区法定责任；全国人大常委会对两个特别行政区立法机关制定的法律进行备案审查，是宪法和香港基本法、澳门基本法赋予全国人大常委会的重要职权，是维护宪法和香港基本法、澳门基本法确定的特别行政区宪制秩序和法治秩序的重要工作。根据香港基本法、澳门基本法的有关规定，特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，备案不影响该法律的生效；全国人大常委会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回；经全国人大常委会发回的法律立即失效。
多年来，全国人大常委会备案审查工作范围一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律。两个特别行政区都能够做到将其立法机关制定的法律及时向全国人大常委会报送备案。常委会办公厅收到报备的本地法律后，送常委会有关工作机构进行审查。法工委具体承担对两个特别行政区本地法律备案审查的工作职责，并形成征询香港、澳门两个基本法委意见的相关工作机制。过去一年来，香港特别行政区报送备案的本地法律29件，澳门特别行政区报送备案的本地法律18件。经初步审查，尚未发现需要将有关法律发回的情形。
香港、澳门两个特别行政区注重在本地立法中遵循和贯彻全国人大及其常委会通过的有关法律、法律解释和决定的精神。例如，2023年5月，香港特别行政区立法会通过《2023年法律执业者（修订）条例》，确立香港特别行政区维护国家安全委员会主导相关事项的制度机制，这是贯彻落实2022年12月十三届全国人大常委会第三十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》的原则和精神的重要本地立法。2023年5月，澳门特别行政区立法会通过修改第2/2009号法律《维护国家安全法》，在原有基础上进一步健全澳门特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，遵循和体现了中央关于建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的精神。
六、2024年工作的初步考虑
新的一年，法工委将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，践行全过程人民民主重大理念，以全面落实常委会关于完善和加强备案审查制度的决定为契机，着力提升备案审查能力和质量，推动备案审查工作高质量发展，为助力新时代新征程全面依法治国做出积极贡献。
一是通过备案审查加强对宪法实施的监督。习近平总书记指出：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”自觉增强宪法意识，贯彻落实立法法有关规定，推进合宪性审查工作。在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。
二是全面贯彻落实关于完善和加强备案审查制度的决定。召开备案审查工作座谈会，深入学习、全面贯彻落实决定确定的各项制度和要求，促进备案审查工作规范化。完善审查工作机制，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查和集中清理工作，着力提升备案审查发现问题、研究问题、推动解决问题的能力和水平。强化备案审查制度刚性约束，坚决纠正违反宪法、法律的规范性文件，维护国家法治统一、尊严、权威。适时开展“回头看”工作。
三是健全备案审查工作制度机制。完善听取和审议备案审查工作情况报告、备案审查衔接联动、港澳特别行政区本地法律备案审查等制度机制。持续推进备案审查工作信息化、智能化建设，提高备案审查能力和质量。在维护国家法治统一前提下，支持地方结合实际创造性开展立法工作，突出地方特色，解决实际问题。
四是践行全过程人民民主重大理念。扎实做好人大代表、政协委员关于备案审查的议案、建议、提案办理工作。认真研究公民、组织提出的审查建议和涉及维护国家法治统一、尊严、权威的法律问题。更好发挥备案审查专家委员会作用，组织专家进行专题论证，广泛听取意见。探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法。
五是密切同地方人大的联系指导。推动省级人大常委会制定完善本地区规范性文件备案审查的制度性规定。支持地方人大常委会工作机构在实践中探索备案审查新机制、新方法。积极开展工作培训和案例交流指导。继续推进省级法规规章规范性文件数据库建设，推动及早实现本行政区域法规规章规范性文件入库全覆盖。
六是提高备案审查理论研究和宣传工作水平。围绕坚持全面依法治国、推进法治中国建设，加强备案审查理论研究和话语体系建设，加强备案审查制度和工作的宣传解读工作，及时向社会公众公开备案审查工作情况报告、工作动态、重要进展和典型案例。
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