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《水利部办公厅关于印发〈关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见〉的通知》
办防〔2024〕69号
部机关各司局，部直属各单位，各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局，新疆生产建设兵团水利局：
《关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见》已经部务会审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
水利部办公厅
2024年2月28日
关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见
为深入贯彻党的二十大精神和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，全面落实中央经济工作会议、中央农村工作会议部署，统筹高质量发展和高水平安全，着力提升水旱灾害防御能力，确保水旱灾害防御工作始终沿着习近平总书记指引的方向前进，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障，按照全国水利工作会议精神，制定本指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述、防汛抗旱减灾重要指示批示精神，积极践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，统筹高质量发展和高水平安全，坚持人民至上、生命至上，防范化解水旱灾害领域重大安全风险，尽最大努力确保人民群众生命财产安全。
（二）工作目标
人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击；确保城乡供水安全；最大限度减轻水旱灾害损失。
（三）基本原则
1.坚持问题导向。增强问题意识，立足国情水情，聚焦水旱灾害防御，奔着问题去、对准问题干，不断提出真正解决问题的新思路新举措，在解决问题中推动水旱灾害防御高质量发展、实现高水平安全。
2.坚持底线思维。增强忧患意识，树牢底线思维、极限思维，绷紧防大汛、抗大旱、抢大险、救大灾这根弦，立足最不利情况，向最好结果努力，以更高标准、更严要求、更实举措，守牢水旱灾害防御底线。
3.坚持预防为主。顺应水旱灾害风险防范化解的基本逻辑，遵循防灾减灾救灾工作的基本规律，“预”字当先、以防为主、防线外推，以水旱灾害防御工作体系的确定性、系统性、前瞻性应对和防范水旱灾害风险发生的随机性、突发性、致灾性，实现“防”的关口前移，赢得防御先机。
4.坚持系统观念。把握治水规律，以流域为单元，统筹上下游、左右岸、干支流，统筹流域与区域、城镇与乡村、防汛与抗旱、工程措施与非工程措施，统筹近期、中期、远期，加强全局性谋划、战略性布局、整体性推进。
5.坚持依法依规。完善防汛抗旱法治体系，健全水旱灾害防御体制机制，依法依规开展水旱灾害防御工作，提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力和水平。
6.坚持数字赋能。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的要求，以数字化、网络化、智能化为主线，以算据、算法、算力建设为支撑，以数字化场景、智慧化模拟、前瞻性预演、精准化决策为路径，提升预报、预警、预演、预案“四预”能力。
二、工作内容
（一）贯通“四情”防御
1.雨水情。加强降雨时机、降雨总量、降雨分布、降雨强度、降雨过程、产流汇流、江河湖库水位、流量、洪水演进等雨情水情监测预报。加强卫星遥感、测雨雷达等技术应用，推进“天空地”一体化监测，加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报“三道防线”，建设现代化水文监测预报体系，实现延长洪旱预见期和提高洪旱预报精度的有效统一。
2.汛情（凌情）旱情（咸情）。加强江河湖库洪水过程、峰现时间、洪量、淹没范围、水深等汛情监测预报。加强气温、风速、冰厚、冰分布、冰下过流、冰坝、冰塞等凌情监测，以及封（开）河时间、方式、凌峰流量、凌汛过程等凌情预报。加强水库蓄水、土壤墒情、江河入海口咸情、农作物受旱面积、因旱饮水困难人口和大牲畜数量、城乡供水等监测分析预报。加强洪水、干旱等预报模型的研发和应用，优化完善流域洪水产汇流模型、水动力模型，在科学试验、历史洪水（干旱）复盘检视和应用过程中率定并持续修正模型参数，提高洪水、干旱的预报精准度。
3.险情。密切关注水库、河道、堤防、穿堤建（构）筑物、蓄滞洪区等防洪工程以及涉水重要基础设施运行情况，强化蓄滞洪区运用及人员安全保障措施，细化实化在建工程安全度汛措施，强化水库、堤防巡查防守和险情抢护，预置抢险力量、料物、设备，做到险情早发现、早处置，及时转移危险区群众。加强水库调度运用监管，严禁违规超汛限水位运行，病险水库主汛期原则上一律空库运行，坚决避免水库垮坝。汛期加密对堤防、险工险段、穿堤建（构）筑物的巡查频次，高洪期开展24小时不间断拉网式、分段越界排查。加强地震造成水利工程险情排查，加强冰湖、堰塞湖等监测和风险研判。
4.灾情。及时准确统计上报因洪涝受灾人口、农作物受灾面积、受淹城镇、因灾死亡人口、因灾失踪人口、直接经济损失等洪涝灾情，水库损坏（垮坝）、堤防损坏（决口）及护岸、水闸、塘坝、灌排设施、水文测站、机电井、机电泵站、水电站、农村供水等工程受损情况，农作物因旱受灾面积、因旱饮水困难人口、因旱饮水困难大牲畜、粮食因旱损失等干旱灾情。制定水毁灾损工程修复计划，配足施工力量，优化施工组织，加快项目实施，抓紧恢复工程防洪、供水等功能。
（二）强化“四预”措施
1.预报。按照“应设尽设、应测尽测、应在线尽在线”原则，统筹结构、密度、功能，重点围绕流域防洪、水库调度实际需求，加快构建气象卫星和测雨雷达、雨量站、水文站组成的雨水情监测预报“三道防线”，推进暴雨洪水集中来源区、山洪灾害易发区以及大型水库、重大引调水工程防洪影响区测雨雷达组网建设，加密雨量站、水文站，推进新技术、新装备研发推广应用，提高各类水文测站的现代化测报能力。加快产汇流水文模型、洪水演进水动力学模型研发应用，加快遥感、激光雷达等观测技术应用，实现云中雨、落地雨、本站洪水监测预报并延伸产汇流及洪水演进预报，进一步延长洪水预见期、提高洪水预报精准度，汛情、凌情、旱情、咸情等各类水安全要素全覆盖，短期预报、中期预测、长期展望等多尺度无缝衔接，监测站点、河流水系、流域区域“点线面”相结合。
2.预警。聚焦可能发生的江河洪水、山洪灾害、干旱灾害等各类水旱灾害，确定降雨时机、降雨量、水位、流量、水量、凌情、咸情等预警要素。科学设置并动态调整预警阈值。完善预警发布机制，精准预警响应，进一步加强气象预警、水文预警与灾害预警的联动，强化预警指向性，落实直达基层防汛责任人的临灾预警“叫应”机制，确保到岗到户到人、有“叫”有“应”有“动”，实现预警信息发布及时、预警对象全面覆盖、预警渠道多样、预警直达一线。
3.预演。集成耦合雨水情预报信息以及流域防洪抗旱调度目标、水工程调度运用、突发水事件处置和河道断面等边界条件，设定不同情景目标，实时分析风险形势，统筹运用水利专业模型、智能分析模型和仿真可视化模型，构建全过程多情景模拟仿真的预演体系。在数字孪生流域和数字孪生工程基础上，根据预报预警成果，“正向”预演风险形势和影响，发现问题、提出措施；根据调度目标，“逆向”推演水利工程安全运行限制条件，制定和优化调度方案并迭代更新，实现预报与调度的动态交互和耦合模拟。
4.预案。在预演结果基础上，滚动调整水工程运行、应急调度、人员转移避险等应对措施，迭代优化运行调度方案。结合水工程运行状况、经济社会发展现状等进行会商决策，确定最优调度方案。根据最优调度方案确定可操作的预案，明确各类水利工程的具体运用方式、料物设备配置、查险抢险人员配备、技术专家队伍组建、人员转移避险和应急供水保障等，并按照既定的权限和职责执行。
（三）绷紧“四个链条”
1.降雨—产流—汇流—演进。遵循暴雨洪水自然规律，结合工程调控情况，开发从降雨预报到洪水预测，从监测云中雨到产汇流及洪水过程和趋势分析，以及流域水文站点间的洪水演进预报的数学模型，并在应用过程中率定并持续修正各模型参数，对降雨、产流、汇流、演进进行精准监测和滚动预报，把握从降雨到洪水发生、发展的全过程和关键节点，提高预报精度、延长预见期。
2.流域—干流—支流—断面。遵循江河湖泊的流域性，以流域为单元，坚持系统观念，统筹上下游、左右岸、干支流，由支到干、由点及面，坚持全流域一盘棋。密切关注干流、支流上具有代表性的水文断面的水位、流量等特征值，将其作为实施流域水工程防洪调度的重要依据和确保城镇及重要基础设施安全的关键指标。
3.总量—洪峰—过程—调度。准确预判洪水形成和发展的全过程，准确预报洪水总量和洪峰水位、流量等特征值，精准掌握控制性水库下游影响区居民分布及重要基础设施、防洪高水位下居民分布及生产设施情况，精准掌握重要江河骨干河道行洪能力，精准掌握蓄滞洪区分洪运用风险隐患，实现洪水全过程预演，利用数字孪生技术，分析风险隐患。系统运用“拦、分、蓄、滞、排”措施，“一个流量、一方库容、一厘米水位”科学精准调度流域防洪工程体系，强化多目标高效耦合，努力实现流域调度“帕累托最优”。精准实施水工程抗旱补水调度，精准范围、精准对象、精准时段、精准措施，提前储备、科学调度抗旱水资源，确保城乡供水安全和灌区农作物时令灌溉用水需求。
4.技术—料物—队伍—组织。强化技术指导，落实水库、堤防、穿堤建（构）筑物等水工程巡查防守责任和专家队伍。针对重点部位和薄弱环节，优化配置资源，预置抢险力量、料物、设备，将人防、物防、技防有效结合。强化水工程巡查防守，做到险情早发现、早处置、早消除。
（四）完善“四制（治）”
1.完善体制。坚持统一领导、协调联动、分级负责、属地为主，实行各级人民政府行政首长负责制。坚持优化、协同、高效，各级水利部门扛牢防汛抗旱天职，履行好汛情旱情监测预报预警、江河湖泊和水工程防洪调度及应急水量调度、防汛抗旱应急抢险技术支撑等职责，强化流域水工程统一联合调度。充分发挥流域防总和流域管理机构作用，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。
2.优化机制。健全汛前检查机制，开展对水库大坝、溢洪道、放空设施、堤防险工险段、穿堤建（构）筑物、淤地坝等关键部位和在建涉河建设项目的隐患排查整治。优化水旱灾害防御应急响应工作规程，健全完善联动响应机制。建立完善值班值守、会商研判、指挥决策、指令下达、新闻宣传、信息报送、工作组派出、应急处置、专家管理等工作机制。建立完善部门间联合会商、信息共享、技术支撑等沟通协作机制，充分发挥部际、央地、省际联动机制作用。完善山洪灾害监测预警机制，落实“叫应”机制。积极拓宽水利工程运行维护和水毁修复资金渠道。
3.健全法治。加快水法、防洪法修改，推进防汛条例、抗旱条例修改前期研究，全力抓好长江保护法、黄河保护法配套制度建设及贯彻实施，开展蓄滞洪区等重点领域法规制修订，加快推进地方性法律法规制修订。强化部门协同、流域协同、上下协同，推进跨区域联动和跨部门联合执法，强化水行政执法与刑事司法衔接，水行政执法与检察公益诉讼协作机制落地见效，开展重点领域专项执法。
4.落实责任制。严格落实地方行政首长防汛抗旱各项责任，做好新任责任人专题培训，提高履职能力。全面落实水库、水闸、堤防安全责任制，落实小型水库防汛“三个责任人”。落实水利部门监测预报、预警发布、会商研判、调度指挥、技术支撑全链条职责。按照职责权限，对工作中不履行或不正确履行工作职责的单位和个人，依法依规实施责任追究或提出责任追究建议。
三、保障措施
（一）完善防御工程措施
坚持建重于防、防重于抢、抢重于救。加快七大流域防洪规划修编，准确把握流域特点及洪水特征，科学谋划新阶段流域防洪减灾总体方略和目标任务，科学布局防洪工程建设。加强全流域系统治理，通过固底板、补短板、锻长板，加快完善由水库、河道、堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系。推进控制性骨干水库工程建设及病险水库、病险水闸除险加固，实施河道治理、河湖连通及堤防达标建设，提高洪水调蓄和河道行洪能力。加快推进蓄滞洪区围堤、分区运用隔堤、进退洪控制设施等防洪工程以及安全区围堤、安全台、撤退道路等安全设施建设，确保分得进、蓄得住、排得出、人安全。加强山洪沟防洪治理，有效提升沿河村落防洪标准和防护能力。加强抗旱应急水源工程建设，采取引、调、提等措施，保障抗旱用水需求。
（二）完善防御非工程措施
分析总结流域洪旱特性和经济社会现状，修订完善流域防御洪水方案、洪水调度方案、应急水量调度方案、超标准洪水防御预案、山洪灾害防御预案、抗旱预案等方案预案。加快构建雨水情监测预报“三道防线”，进一步强化气象水文监测预报和山洪灾害监测预警，为调度决策提供有力支撑。严格河湖水域岸线空间管控，强化涉河建设项目全过程监管，纵深推进河湖库“清四乱”常态化规范化。强化水工程调度运用监管，确保调度指令严格执行。加强跨行业、跨地区、跨部门信息共享。加强舆论引导，主动回应社会关切，营造良好的社会氛围。做好水旱灾害防御科普宣传，提高社会公众防灾避险意识和自救互救能力。对较大水旱灾害事件开展复盘分析，查找短板弱项，提高应对能力。
（三）强化组织领导
提高政治站位，把构建水旱灾害防御工作体系放在突出位置，强化责任意识，健全工作机制，加强部门协同，落实保障措施，加强业务指导，提高工作水平和实效。加强对构建水旱灾害防御工作体系的督导，强化工作落实和监督检查，及时解决重点难点问题，有力有序推动各项工作落实落地。
（四）强化科技支撑
统筹建设数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程，构建具有“四预”功能的数字孪生水利体系，推进水工程防灾联合调度等流域防洪应用系统建设和全国旱情监测预警综合平台推广应用，加快实现大江大河重点防洪区域和抗旱“四预”功能。深化孕灾、成灾机理研究，加强遥感监测，强化洪水风险管理，加强洪水风险图成果应用。加强新技术、新手段的应用。
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