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水利部关于加强水资源用途管制的指导意见
水资源〔2016〕234号
部机关各司局，部直属各单位，各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局，新疆生产建设兵团水利局：
为贯彻落实中央关于健全自然资源用途管制制度要求，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，加强水资源用途管制工作，统筹协调好生活、生产、生态用水，充分发挥水资源的多重功能，使水资源按用途得到合理开发、高效利用和有效保护，现就加强水资源用途管制工作提出以下意见。
一、加强水资源用途管制的重要性和紧迫性
1.加强水资源用途管制是推进生态文明建设的重要举措。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求健全自然资源用途管制制度。《生态文明体制改革总体方案》要求将用途管制扩大到所有自然生态空间。水资源是生态环境的控制性要素，保障生态需水是建设生态文明的基础支撑。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，经济社会发展挤占生态环境用水，河道断流、湖泊湿地萎缩、地下水超采、水生态退化等问题突出，亟须加强水资源用途管制，保障生态环境基本需水，这是推进生态文明建设的重要举措。
2.加强水资源用途管制是推进“四化”同步发展和保障经济社会可持续发展的必然要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是实现“四化”同步发展的基本保障条件。随着经济社会快速发展，生活、农业、工业等各行业之间的用水矛盾将日趋突出。这就要求必须强化水资源用途管制，统筹协调各行业用水需求，以水资源节约集约利用和可持续利用支撑工业化、城镇化和农业现代化，保障经济社会可持续发展。
3.加强水资源用途管制是深化水利改革的重要内容。近年来，各级水行政主管部门通过编制水资源规划、实行用水总量控制、严格水资源论证和取水许可管理、强化水功能区监督管理等措施，初步形成了水资源用途管制框架体系。但是，水资源的生活、生产和生态用途还需进一步细化明确，各项管理制度和措施有待深入落实，管理能力亟待提高。深化水利改革明确将加强水资源用途管制作为重要内容，这就要求必须健全水资源用途管制制度，落实各项水资源用途管制措施，使水资源按用途得到合理开发、高效利用和有效保护。
二、总体要求
1.指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，统筹生活、生产和生态用水，优先保证生活用水，确保生态基本需水，保障粮食生产合理需水，优化配置生产经营用水，有效发挥水资源的多种功能，保障国家供水安全、粮食安全、经济安全和生态安全。
2.基本原则。以人为本、服务民生。将保障城乡居民生活用水作为水资源用途管制的第一目标，切实解决人民群众最关心的水资源问题。节水优先，注重保护。以水定需，量水而行，严控水资源开发利用总量，全面推动水资源节约、集约利用，保护水生态环境。统筹兼顾，综合利用。统筹生活、生产和生态用水，统筹水量和水质，处理好流域与区域、现状用水与发展用水等的关系，发挥水资源的综合效益。落实责任，严格监管。明确管理责任，强化监控监督，确保水资源按照确定的用途使用，严格追究违反用途管制的责任。
3.总体目标。到2020年，水资源用途管制的制度体系基本建立，各项监管措施得到有效落实，行业用水配置趋于合理，生活用水得到优先保障，重要河湖生态环境用水得到基本保障，地下水超采得到严格控制；到2030年，水资源用途管制的制度体系全面建立，各行业合理用水得到保障，挤占的河湖生态环境用水得到退减，地下水实现采补平衡。
三、进一步明确水资源的生活、生产和生态用途
1.健全用水总量控制指标体系。尽快完成市县两级行政区2020年和2030年用水总量控制指标分解工作。抓紧开展跨行政区域江河水量分配，将用水总量控制指标明确到具体江河、湖泊、水库和地下水源，明确经济社会发展用水和生态环境用水的合理边界。
2.强化水资源的行业配置。以区域用水总量控制指标和水量分配方案为依据，以水资源综合规划为基础，完善区域水资源配置方案，统筹考虑城镇化发展、粮食安全、产业布局等因素，将用水总量控制指标进一步细化到生活、农业、工业等主要用水行业，明确经济社会发展各行业的水资源用途。
3.科学确定江河湖泊生态流量。在黄河、淮河等流域开展生态流量（水位）试点工作。在总结试点经验基础上，制定江河湖泊生态流量（水位）技术标准，逐步明确各主要河流和湖泊的生态流量（水位）。
四、优先保障城乡居民生活用水
1.将保障城乡居民生活用水作为水资源用途管制的第一目标。统筹配置区域内的各种水源，将优质水资源优先用于城乡居民生活用水。饮用水水源地水量不足时要限制其他行业用水，优先保障城乡居民生活用水。加快备用水源建设，单一水源地供水的地级及以上城市要于2020年底前基本完成备用水源或应急水源建设，有条件的地方要适当提前，确保特殊干旱年份或发生突发性事件时城乡居民生活用水得到有效保障。
2.严格饮用水水源地保护。完善饮用水水源地核准和安全评估制度，将供水人口超过（含）20万以及向地市级城市供水的饮用水水源地纳入国家重要饮用水水源地名录，其他集中供水饮用水水源地纳入地方重要饮用水水源地名录。逐个排查已有饮用水水源地，对尚未划定保护区的，要尽快推动依法划定饮用水水源保护区。加快开展重要饮用水水源地安全保障达标建设，对采取措施后水质仍然不达标的应当尽快调整，确保城乡生活供水安全。
五、确保生态基本需水
1.切实保障江河湖泊生态流量（水位）。通过调水引流、生态调度等措施，保障重要河湖湿地及河口生态需水。加强江河湖库水量统一调度管理，采取闸坝联合调度、生态补水等措施，合理安排重要断面下泄水量，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区以水资源保护为主，严格限制开发，有管辖权的水行政主管部门应当限制审批该区域内新建、改建、扩建建设项目新增取水。对已经过度开发的江河湖泊，要抓紧制定实施修复方案或规划，退减被挤占的生态环境用水，并采取生态补水措施，逐步恢复生态流量（水位）。
2.加快实施地下水超采治理。存在地下水超采问题的有关省、自治区、直辖市，要于2017年底前完成地下水禁采区、限采区范围划定工作，其中京津冀、长三角、珠三角等区域要于2016年底前完成；抓紧制定地下水压采实施方案和年度计划，将压采目标任务落实到各市县、各年度、各水井。通过发展高效节水灌溉、调整种植结构、水源置换、适度退地减水等综合措施，治理地下水超采。加快完成河北地下水超采综合治理试点工作，总结推广成功经验和模式。全面落实南水北调东中线受水区地下水压采总体方案，积极推进华北等地下水超采区综合治理。加快国家地下水监测工程建设，完善地下水监控体系。
六、优化配置生产用水
1.切实保障合理农业用水。按照保障粮食安全的要求，合理配置好农业用水指标。强化农业取水许可管理，明确各灌区的合理用水量和供水水源，保障各灌区的合理用水。具备条件的地区，进一步明确农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体的水权，维护其合法权益。鼓励各地根据当地水资源条件，优化农业种植结构，推广耗水少、效益高的农作物和其他农业项目，推行节水灌溉技术，提高农业用水效率。
2.合理配置其他生产经营用水。按照国民经济和社会发展总体布局以及区域和行业发展战略等要求，合理配置好工业、服务业等行业生产经营用水。引导鼓励工业、服务业企业采用先进节水技术、设备和工艺，循环用水、综合利用，降低用水定额，提高用水效率。有条件的地区和行业，应当优先使用再生水、微咸水、海水等非常规水源。对不符合国家产业政策或者列入国家产业结构调整目录中淘汰类的，以及产品不符合行业用水定额标准的建设项目取水申请，审批机关不予批准。水资源短缺地区要大力发展优质、低耗、高附加值产业，加快淘汰高耗水落后产能，不断降低高耗水行业比重。
七、严格水资源用途监管
1.严格水资源论证和取水许可管理。健全规划水资源论证制度，按照以水定产、以水定城的要求，把水资源论证作为产业布局、城市建设、区域发展等规划审批的重要前置条件。严格建设项目水资源论证，未进行建设项目水资源论证或建设项目水资源论证未通过审查的，审批机关不得批准取水申请。对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水。发放取水许可证要明确载明取用水具体用途、取水口及各取水口许可取用水量、取水许可证有效期限等。全面开展农业取水许可管理，2016年底前北方地区要基本完成大型灌区取水许可工作，2017年底前北方地区5万亩以上重点中型灌区、南方地区供水水源集中的大型和重点中型灌区要基本完成取水许可工作，到“十三五”末，农业取水许可要基本实现全覆盖。
2.强化水功能区分类管理。根据不同水域的功能定位，按照保护区、保留区、缓冲区、开发利用区等实行分类管理。保护区要坚持保护优先，禁止不利于功能保护的活动。保留区要坚持休养生息，严格限制新增取用水以及可能对其水量、水质、水生态造成重大影响的活动。缓冲区要坚持流域统筹，严格控制各项涉水活动，防止对相邻水功能区造成不利影响。开发利用区要坚持开发保护并重，保障水资源可持续利用。建立水功能区风险管理制度，定期开展水功能区风险评估，加强风险源调查，编制水功能区风险预警图。
3.严格水资源用途变更监管。未经批准不得擅自改变水资源用途。确需变更用途的，必须由原审批机关按程序批准。禁止影响城乡居民生活用水安全的水资源用途变更，禁止基本生态用水转变为生产用途，禁止农业灌溉合理水量转变为非农业用途。取用水户擅自变更水资源用途的，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构要依据管理权限，责令停止并限期采取补救措施，情节严重的吊销其取水许可证。规范水权水市场建设，在符合用途管制的前提下，鼓励通过水权交易等市场手段促进水资源有序流转，同时防止以水权交易为名套取取用水指标，变相挤占生活、基本生态和农业合理用水。
4.加强水资源监控计量。严格落实《取水许可和水资源费征收管理条例》关于取用水计量设施安装和运行的要求，切实加强取用水计量监管。加快推进国家水资源监控能力项目建设，健全重点用水户、省界断面和重要控制断面、水功能区三大监控体系，提高用水计量和监控水平。完善中央、流域和省水资源管理系统三级平台建设。积极推进省市县水资源监控能力建设，实现信息共享、互联互通和业务协同。结合大中型灌区建设与节水配套改造、小型农田水利设施建设，完善灌溉用水计量设施，加快健全灌溉试验站网体系，提高农业灌溉用水定额管理和科学计量水平。
八、保障措施
1.加强组织领导。各流域管理机构、地方各级水行政主管部门要充分认识水资源用途管制的重要性，结合本流域、本区域实际，制定工作方案，落实相关措施，建立工作机制，层层分解责任，强化监督检查，抓好督办落实。
2.健全协作机制。水资源用途管制涉及不同部门，事关各用水行业的利益。各流域管理机构要加强对流域内各省（区、市）的指导、沟通和协调，地方各级水行政主管部门要主动做好与各有关部门的沟通和协调，形成工作合力。
3.加强宣传引导。充分利用各种媒体，加大对水资源用途管制工作的宣传力度，提高全社会对水资源用途管制重要性的认识，动员全社会力量关心、支持和参与水资源用途管制工作。
水利部
2016年6月29日
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