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国家煤矿安全监察局关于规范煤矿安全监管执法工作的意见
煤安监监察〔2018〕32号
各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤矿安全监管部门：
为强化煤矿安全监管执法工作，落实地方监管责任，按照“国家监察、地方监管、企业负责”的原则，根据《安全生产法》《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》等规定，现就规范煤矿安全监管执法工作提出以下意见：
一、监管执法的主要内容和方式
（一）主要内容。重点检查煤矿企业贯彻落实有关煤矿安全生产的法律法规规章和标准情况；履行安全生产主体责任，建立健全并落实安全生产管理制度和安全生产责任制情况；贯彻落实各级政府各有关部门关于煤矿安全生产工作安排部署情况；安全生产费用提取和使用情况；煤矿各生产安全系统完善可靠、重大灾害有效防治、事故隐患及时消除情况；健全完善风险分级管控、隐患排查治理和安全质量达标“三位一体”的安全生产标准化体系，强化“四化”建设和“一优三减”工作情况；煤矿企业主要负责人、安全管理人员、从业人员安全生产教育培训情况等。依法组织关闭不具备安全生产条件的煤矿，推动煤炭行业落后产能淘汰退出情况。
（二）实行分类监管。按照国家煤矿安监局关于煤矿分类监管监察工作的指导意见有关要求，以安全风险管控为主线，综合考虑煤矿安全管理、灾害程度、生产布局等因素，对辖区煤矿进行分类，确定不同类别煤矿的监管周期，实施分类监管。要把安全保障程度较低的C类煤矿作为重点监管对象，加大检查频次；对安全保障程度一般的B类煤矿，保持一定的检查频次，防止安全管理滑坡；对安全保障程度较高的A类煤矿，可适当降低检查频次；对长期停产停工的D类煤矿，要安排驻矿盯守或定期巡查。
（三）推行分级监管。认真落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）要求，进一步完善煤矿安全监管执法制度，按照分级属地监管原则，确定省、市、县三级煤矿安全监管部门负责监管的煤矿名单，明确每一处煤矿企业的安全监管主体。上级煤矿安全监管部门应通过安全生产督查检查、随机抽查、示范性执法等，对下级煤矿安全监管部门的日常安全监管工作进行监督检查和指导。
（四）实施计划执法。各级地方煤矿安全监管部门及其所属专门的执法队伍都应制定年度及月度监管执法计划，并按照监管执法计划对煤矿企业开展监督检查。年度监管执法计划制定完成后，应报送同级人民政府批准或备案，经批准或备案后报上一级煤矿安全监管部门备案，并抄送驻地煤矿安全监察机构。各级煤矿安全监管部门编制的执法计划应当相互衔接，避免监管重复或缺位。
（五）突出重点、提高针对性。按照执法计划确定的执法工作量和原则，结合当地煤矿安全的实际随机确定检查煤矿和检查时间。对煤矿开展的现场检查可根据实际，对一个或多个专项进行检查，但要以强化和落实企业主体责任为重点，以事故预防为目的。但对直接监管的正常生产建设煤矿每年至少开展1次系统性的监督检查，推进煤矿提升安全管理水平。对煤矿的上级公司每年至少开展1次监督检查，主要检查其是否落实公司管理层和有关部门安全生产责任制，是否落实对所属煤矿的安全管理责任，是否保证所属煤矿的安全投入，是否超能力下达生产经营指标。
（六）推进执法创新。坚持问题导向，创新监管方式，用好“双随机”抽查、联合执法、委托执法、专家会诊、联合惩戒、“黑名单”管理、执法信息公开与信息共享等方式方法，发挥警示教育作用。运用科技和信息手段，实施远程监管，发挥隐患排查治理、安全监控、预报预警等系统联网的作用，提高监管执法效能。加强执法管理，推进实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法过程网上监督、执法数据网上统计和分析。
二、加强监管执法体系建设
（七）完善执法制度。省级煤矿安全监管部门要按照有关法律法规、规章规定等梳理煤矿安全监管执法依据，制定完善煤矿安全监管执法相关制度，规范煤矿安全监管执法行政处罚自由裁量基准和执法文书式样，提高文书制作质量，避免行政处理处罚的随意性。
（八）健全保障体系。严格监管执法人员资格管理，制定煤矿安全监管执法人员录用标准，提高专业监管执法人员比例。建立健全监管执法人员入职培训、持证上岗和定期轮训制度。保障监管执法车辆、装备和经费，加强监管业务培训，提升监管执法人员依法履职能力。
三、严格监管执法程序
（九）遵循规范流程。建立健全“编制执法计划、确定检查矿井、制定检查方案、开展执法检查、注重证据收集、依法处理处罚、及时落实整改、按期结案归档”的闭合执法工作机制。
（十）制作检查方案。依据执法计划，结合检查煤矿的基本情况、生产布局、灾害特点和存在的突出问题等，编制具有针对性和可操作性的检查方案，明确检查内容、人员分工、检查方式、检查地点，采用列表方式细化需要检查的具体事项，对照表格逐项检查。检查方案由监管执法带队负责人组织制定和审定。
（十一）严格处理处罚。发现违法违规生产建设行为和事故隐患，应要求煤矿企业予以纠正和消除，并依法作出处理处罚决定，下达监管执法文书。发现存在重大事故隐患可能危及职工生命安全的紧急情况时，应责令煤矿立即撤出危险区域作业人员，并采取相应措施消除事故隐患，同时应报送地方政府进行挂牌督办，确保监控、整改、防范等措施落实到位。发现被责令停产整顿煤矿擅自组织生产，或经停产整顿逾期仍不具备安全生产条件的，提请同级地方人民政府依法关闭。
（十二）督促企业落实整改。督促煤矿企业严格执行监管执法指令，对问题和隐患建立台账，做到隐患整改责任、措施、资金、时限、预案“五落实”。对隐患整改完毕的，按规定的程序进行复核和验收，确保隐患整改到位。对立案调查的执法案件，在相关事故隐患尚未消除之前，不得结案归档。
（十三）依法移送案件。发现煤矿存在非法违法行为的，应依法制止，并进行处理处罚；对需要移交其他部门进一步查处的，依照规定的程序办理移交，并制作执法文书形成记录备查。涉嫌超层越界开采的，移送自然资源部门；涉嫌非法违法用工的，移送人力资源和社会保障部门；涉嫌未批先建的建设项目，移送投资主管部门；涉嫌违反职业病危害防治有关规定的，移送职业卫生管理部门；涉及防雷检查的，移送气象部门。涉及需要采取停电、停止供应民用爆炸物品的，通知电力监管、公安部门。对存在重大事故隐患不消除或故意造成重大事故隐患的煤矿责任人，按照规定建议有关部门追究责任。
（十四）依法提请强制执行。对拒不执行处理处罚决定、逾期不缴纳罚款的，依法进行催告，下达行政决定履行催告有关执法文书。对经催告仍不履行义务的，可采取加处罚款、拍卖查封扣押的财物等措施；经督促仍拒不执行处罚决定的，依法向人民法院提出申请强制执行。
（十五）推进“行刑衔接”。依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）等相关法律法规规定，探索建立涉嫌犯罪的非法违法生产行为行政处罚与刑事处罚衔接机制。加强与公安、法院、检察院等部门的协调配合，完善安全生产线索通报、案件移送与协查机制，发现煤矿非法违法生产行为涉嫌犯罪的，及时向监察部门、检察部门、公安机关移送，做到行政执法与刑事司法相衔接。
四、规范监管执法行为
（十六）规范权责清单。根据有关法律法规和“三定方案”制定本部门权力清单和责任清单及流程图，并向社会公布，尽职照单免责，失职照单追责，做到监管执法不缺位、不越位、不错位。
（十七）加强执法分析。要建立健全执法计划执行情况统计分析和报告制度，定期分析执法计划执行情况、行政处理处罚情况、执法文书下达情况，评估执法效果，研究解决执法工作中发现的突出问题和存在的共性问题，研究和改进监管执法的办法和措施，提高执法效能。
（十八）规范重大行政处罚。对较大数额经济处罚、停产整顿等重大行政处罚，必须做到事实清楚、证据充分、依据可循、程序合法、集体决定。给予停产整顿处罚的，应在执法文书中明确整顿的内容、时间等具体要求，并在当地相关媒体予以曝光。
（十九）规范执法文书制作。正确选择和使用执法文书样式，使用规范用语制作执法文书，客观准确描述违法违规行为和事故隐患。定期开展执法文书评议和执法案卷评查活动，开展执法文书制作培训、交流学习、专家点评等活动，提高执法文书制作质量和水平。
（二十）加强执法监督与考核。加强内部执法案宗审核、分析、评比及执法过程的监督检查，强化对执法文书下达前的预审，对事实不清楚、依据不充分、法律适用不准确、程序不合法、裁量不恰当的，及时提出整改要求予以纠正，提高公正执法、文明执法水平。健全完善相关执法工作考核机制，推进执法量化考核。
（二十一）严格执法公示制度。通过政府网站或者本部门办事大厅、服务窗口等场所，公布本部门执法主体资格和行政执法依据等信息。实行“谁执法谁制作、谁制作谁公示、谁公示谁负责”，加强事前公开、规范事中公开、推动事后公开，全面及时主动向社会公开有关行政执法信息，接受社会监督。
（二十二）推行执法全过程记录制度。建立完善本部门执法台账，准确记录开展监督检查等执法活动所涉及企业的名称、地址及采取相关执法措施等情况，执法台账保存期限一般不少于5年。有关行政强制、行政处罚文书要及时立卷归档并按规定期限保存。其他执法文书要按年度分类别归档保存，保存期限一般不少于10年。逐步推行通过执法记录仪、录音录像等方式对执法行为进行记录，实现全过程留痕和可回溯管理。
（二十三）推行行政执法法制审核及公开裁定制度。认真执行行政处罚审核规定，适用一般程序的行政处罚，在提请监管负责人作出处理决定或者集体讨论前，要经本部门行政处罚审核人员审核。建立健全法律顾问制度，重大执法决定前，要经本部门法制工作机构进行法制审核。对典型、重大行政处罚案件，可以组织召集同类企业进行公开裁定，公开裁定要如实记录当事人的意见，形成书面报告，作为行政处罚决定的重要参考。
国家煤矿安全监察局
2018年11月29日
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