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国家烟草专卖局关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的意见
国烟法〔2019〕51号
各省级局：
为贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），推进烟草行业建立行政规范性文件合法性审核机制，现提出如下意见。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推进行政规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快法治烟草建设，提高烟草行业依法治理能力。
二、审核范围
凡行政规范性文件均要纳入合法性审核范围。行政规范性文件是指各级烟草专卖局依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政规范性文件的制定主体是各级烟草专卖局，公文种类包括公告、意见、通知和批复等，管理的事项类别包括行政许可、行政处罚、执法检查等各类涉及公民、法人和其他组织权利义务的事项。不包含各级烟草专卖局内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖励、人事任免等文件。国家局过去发布的文件中对规范性文件定义与本意见不一致的，以本意见为准。各级局各部门、各单位起草的行政规范性文件要统一以“某某烟（法）某某号”发布，国家局制定的行政规范性文件使用“国烟法”的简称代字。
三、审核主体
各级烟草专卖局的法规工作部门承担本单位行政规范性文件合法性审核工作。县级烟草专卖局未设置法规工作部门的，应当确定专门审核人员进行审核。
四、审核程序
（一）起草。
相关职能承担部门（单位）负责行政规范性文件的起草工作。起草行政规范性文件，应当符合有关法律、法规、规章和政策规定，深入调查研究，认真评估论证，并广泛听取有关方面的意见。起草专业性较强，涉及热点问题、突出矛盾和重大利益调整的行政规范性文件，起草部门（单位）应当提前与法规工作部门协商研究后，形成行政规范性文件草案及其说明。
（二）报送。
行政规范性文件的起草部门（单位）负责审核材料的报送工作。审核材料可以报送给本单位办公室，也可以报送给本单位法规工作部门。报送审核的材料应当包括：1．行政规范性文件送审稿及其说明；2．制定文件所依据的法律、法规、规章和政策规定；3．征求意见及意见采纳情况；4．其他需要报送的材料。
办公室负责审核材料的审查和转送工作。起草部门（单位）将有关材料报送办公室的，办公室对材料的完备性、规范性进行审查，符合要求的，转送法规工作部门进行审核。不符合要求的，可以退回，或者要求起草部门（单位）在规定时间内补充材料或者说明情况后转送审核机构进行审核。
起草部门（单位）直接将有关材料报送法规工作部门进行审核的，法规工作部门对材料的完备性、规范性进行审查，不符合要求的，可以退回，或者要求起草部门（单位）在规定时间内补充材料或者说明情况。
（三）审核。
法规工作部门要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：1．制定主体是否合法；2．是否超越制定机关法定权限；3．内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；4．是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；5．是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；6．是否存在没有法律、法规依据增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；7．是否违反行政规范性文件制定程序。
合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，但为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施行政规范性文件等除外。
（四）反馈。
法规工作部门根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。审核结果为合法的，法规工作部门按程序提交集体审议。审核结果为应当予以修改的，起草部门（单位）须对行政规范性文件作必要的修改或者补充。审核结果为不合法的，应当废止，或者另行起草后重新报送合法性审核。
五、审核责任
要充分发挥合法性审核机制对确保行政规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。法规工作部门未严格履行审核责任导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者因不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员的责任。
六、工作要求
一是要加大组织保障力度。各单位要充分认识全面推行行政规范性文件合法性审核机制的重要意义，各级局主要负责人是本单位行政规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对行政规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。各单位要结合实际制定本单位具体实施意见，细化具体措施，确保各项工作落实到位。要高度重视行政规范性文件合法性审核能力建设，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要以省级局为单位建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升审核人员的政治素质和业务能力。
二是要健全审核工作机制。各单位可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。要积极探索利用信息化手段推进行政规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一格式、文本等各项管理要求，做好公文管理系统和政务信息公开平台的衔接。要建立合法性审核台账，对已审核的行政规范性文件实行动态化、精细化管理。有条件的单位要建立合法性审核信息共享机制，利用大数据技术和资源加强对审核数据的统计分析。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。各单位要结合工作实际建立健全专家协助审核机制，充分发挥法律顾问、公职律师和有关专家的作用。
三是要强化指导监督。各省级局要建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各省级局对所属单位要加强监督指导，发现问题及时纠正。各级局法规工作部门要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，定期通报本单位合法性审核情况和存在的问题，切实提高行政规范性文件质量。
国家烟草专卖局
2019年3月2日
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