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国家铁路局行政规范性文件制定和管理办法
国铁综〔2019〕43号
为规范国家铁路局行政规范性文件的制定、管理以及合法性审核工作，从源头上防止违法文件出台，促进依法行政，切实保障群众合法利益，根据《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等文件要求，结合贯彻落实党的十九届四中全会精神和国家铁路局工作实际，制定本办法。
一、文件起草
1.国家铁路局行政规范性文件，是指国家铁路局依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政规范性文件由局内相关部门负责起草。其中，专业性、技术性较强的行政规范性文件，可以吸收或委托相关领域专家、研究机构、其他社会组织起草。涉及局内其他部门业务的，牵头起草部门应当加强组织和沟通，对不同的意见进行协调。
2.制定行政规范性文件应当符合法律、法规、规章和上级文件的规定，坚持合法、公开、精简、效能和权责统一的原则，不得增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
3.起草部门应当全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审核要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，应当组织相关专家进行论证。
4.起草行政规范性文件，应当根据内容需要，明确制定目的和依据、适用范围、执行部门和施行日期等内容，明确列明因该文件施行而失效或者废止的文件的名称、文号；仅涉及部分条款失效或者废止的，应当列明相关条款。
5.文件与其他现行有效行政规范性文件内容相关联的，起草部门应当确保行政规范性文件之间相互协调；涉及其他机关职责的，应当征求意见，并协调达成一致。
6.行政规范性文件一般应当明确文件的有效期，有效期自文件施行之日起一般不超过5年。行政规范性文件所规定事项有具体时限要求的，有效期与该时限保持一致。行政规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的，有效期一般不超过2年。
7.起草行政规范性文件，应当同步形成起草说明，涉及重大事项的，还应当同时起草解读材料和舆情应对方案。起草说明一般应当包括下列内容：制定该文件的背景、目的和必要性；所依据的法律、法规、规章和上级文件等；拟解决的主要问题以及拟采取的主要措施；起草过程、征求意见及对意见采纳情况；该文件与此前发布的相关行政规范性文件的合并、衔接、替代、废止等关系；该文件的公平竞争审查和合法性审核情况；该文件的评估论证结论；该文件发文形式、印发范围以及宣贯措施等建议；其他需要说明的问题。
8.起草行政规范性文件，除依法需要保密的外，应当向社会公开征求意见，充分听取企业、行业学协会等意见。对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的，应当通过政府网站等方式，公布文件草案及起草说明等材料，并明确意见建议的反馈方式和期限。征询意见的期限自公告之日起一般不少于30日；确有特殊情况的，经局领导批准同意，征询意见的期限可以缩短，但最短不少于7日。
9.对行政规范性文件草案内容提出的意见和建议，起草部门应当予以研究处理。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
二、审核把关
10.行政规范性文件在提请局务会议审议前，应当经起草部门公平竞争自我审查、局法制机构进行合法性审核、局综合司进行前置审核。未经审查、审核或者未通过审核的，不得提请审议。
11.送局法制机构进行合法性审核时，起草部门主要负责人应当在行政规范性文件送审稿上签字。提交审核时，应同时提供：该文件的起草说明；文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定文本；征求意见汇总以及采纳情况；公平竞争审查表等针对不同审核内容需要的其他材料等。
12.合法性审核重点审核：是否超越国家铁路局法定职权范围；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、行政法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、行政法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反行政规范性文件制定程序。
13.局法制机构在审核时应当听取起草部门的意见。对涉及重大、疑难问题的，可以召开由相关部门、单位、政府法律顾问、公职律师和专家参加的座谈会、论证会，听取意见建议，研究论证。
14.合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审核机构征求意见、实地调研、召开座谈会、论证会及起草部门补充有关材料的时间，不计入审核时限。
15.局法制机构进行合法性审核后，应当提出审核意见，经局法制机构负责人签署后送起草部门。起草部门应根据审核意见对文稿进行相应修改后，重新提交局法制机构进行审核。不采纳审核意见的，应当与局法制机构沟通，仍不能达成一致的，将相关理据报局主要领导审定。
16.行政规范性文件有效期届满前，需要重新明确有效期时，起草部门认为行政规范性文件涉及合法性问题的，应当提交局法制机构进行合法性审核。
17.局法制机构应当建立合法性审核台账和审核信息共享机制，对已审核的行政规范性文件实行动态化、精细化管理。
四、审议批准
18. 制定行政规范性文件实行集体研究讨论制度，经局务会议审议决定。审议时，由起草部门就起草情况、合法性审核和公平竞争审查情况作说明。集体审议要充分发扬民主，参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定如实记录，不同意见如实载明。
19.经审议通过的行政规范性文件，按局发文程序送局分管领导审核后报主要领导签发，以国家铁路局文件形式制发，发文字号统一为“国铁××规〔20××〕×号”，并抄送局法制机构。
五、公开发布
20.起草部门应当在文件签批印发后20个工作日内通过局政府网站等公开向社会发布，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。根据工作需要，起草说明或解读材料可与行政规范性文件同时公开。起草说明或解读材料中涉及国家秘密或者工作秘密的，应当删除相关内容后公开。
21.行政规范性文件应当明确规定施行日期。施行日期与发布日期的间隔不得少于30日。但因保障国家安全、重大公共利益需要，或者公布后不立即施行将有碍行政规范性文件执行的，可以自公布之日起施行。
22.行政规范性文件施行后，需要对文件具体执行问题进行解释的，由起草部门提出解释意见，经公平竞争审查、合法性审核后，按程序签批同意后作出解释。行政规范性文件的解释与行政规范性文件具有相同的效力。
23.行政规范性文件有效期届满自行失效。届满前3个月，起草部门认为有必要继续施行的，可以对行政规范性文件延长有效期并重新公布，延长期限原则上不得超过5年。延长有效期的次数，由起草部门根据实际需要确定。
六、文件清理
24.行政规范性文件原则上每两年清理一次，或根据上级机关、有关部门部署组织清理，由局综合司牵头组织，起草部门分工负责，局法制机构进行合法性审核。起草部门应当根据上位法颁布、修改、废止、宣布失效或者国家新的重大政策发布情况，及时清理本部门起草的行政规范性文件。
25.清理行政规范性文件时，由起草部门负责对其起草的行政规范性文件提出清理意见，清理意见包括行政规范性文件继续有效、需要修改、宣布失效和废止，并说明理由，提交合法性审核后，报局综合司汇总形成清理建议按程序报批。
26.行政规范性文件有下列情形之一的，应当予以修改：个别条款与现行法律、法规、规章、上级文件不一致，但基本适应经济社会发展需要、有必要继续实施；行政规范性文件之间对同一事项规定不一致；作为主要依据的法律、法规、规章、上级文件已经修改；个别条款不能适应经济社会发展需要等情形。
27.行政规范性文件有下列情形之一的，应当宣布失效或者废止：主要内容与现行法律、法规、规章、上级文件相抵触；主要内容已经不能适应经济社会发展需要，调整对象已消失或者规定的事项、任务已完成；主要内容已被新的法律、法规、规章或者行政规范性文件代替；作为主要依据的法律、法规、规章、上级文件已失效或者废止。
六、备案监督
28.各地区铁路监管局制发的行政规范性文件，应当自发布之日起20个工作日内报局备案，同时抄送本机构所在地省级人民政府。备案材料一式3份，包括备案报告、行政规范性文件正式文本及起草说明，备案报告应载明制定机关、印发日期和文件名称。局法制机构对报局备案的行政规范性文件进行合法性审核发现问题的，应当自收到报备文件之日起30个工作日内提出处理意见，报局领导同意后，指导和监督相关单位进行整改。
29.未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，以及未严格履行审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
本办法自印发之日起施行，局前发文件相关规定与本规定相抵触的，以本规定为准。
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