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《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深化应急管理综合行政执法改革的意见〉通知》
中办发〔2020〕35号
各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位和武警部队、中央军委机关各部门，各人民团体：
《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》已经中央领导同志同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
中共中央办公厅
国务院办公厅
2020年9月27日
关于深化应急管理综合行政执法改革的意见
深化应急管理综合行政执法改革，是解决安全生产，防灾减灾救灾、应急救援等应急管理领域突出问题，防范化解重大安全风险，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的内在要求。为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》部署要求，加快构建权责一致、权威高效的监管执法体制，提升安全防范能力水平，现就深化应急管理综合行政执法改革提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，深化转职能、转方式、转作风，整合优化应急管理系统执法职能，统筹执法资源，强化执法力量，完善执法体系，不断强化应急管理综合行政执法能力，加快推进应急管理体系和能力现代化，着力防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故，有效应对各类自然灾害，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的社会环境。
(二)工作原则
——坚持和加强党的全面领导。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，把加强党对一切工作的领导贯穿应急管理综合行政执法改革各方面和全过程。
——坚持优化协同高效。统筹配置执法资源，加强专业化监管执法能力建设，强化部门协同配合，提高监管执法效能。突出加强安全生产执法工作，有效防范遏制生产安全事故发生。
——坚持全面依法行政。依法履行职权，完善执法程序，规范执法行为，做到严格规范公正文明执法。加强执法监督，落实执法责任，保障执法条件，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。
——坚持准军事化管理。用铁的纪律锤炼队伍，用过硬作风塑造队伍，严格制度标准，强化执行落实，立起新时代应急管理综合行政执法队伍的崭新形象，让党和人民信得过，靠得住、能放心。
——坚持统筹规划推进。按照应急管理体系和能力现代化要求，统筹安排、重点推进，加快健全应急管理综合行政执法体系。
二、主要任务
(一)整合监管执法职责。将法律法规赋予地方应急管理部门的有关危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管，以及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等有关应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面的行政处罚、行政强制职能进行整合，组建应急管理综合行政执法队伍，以本级应急管理部门名义统一执法。已经实行跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索；具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。地方各级应急管理部门内设机构和综合行政执法队伍应建立协调联动机制，联合实施行政检查，减少检查频次，提高监管执法效能。
(二)健全监管执法体系。健全省市县三级应急管理综合行政执法体系，厘清不同层级执法管辖权限，明确监管执法职责。执法范围和执法重点，实施分类分级执法，避免多层多头重复执法、层层下放转移执法责任。
各省、自治区应急管理部门要强化统筹协调和监督指导职责，承担法律法规规定由省级承担的安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理行政执法职责，主要负责监督指导、重大案件查处、跨区域执法的组织协调等工作。各省、自治区应急管理部门原则上不设执法队伍，现有事业性质执法队伍要逐步清理消化，可按程序调用市县两级应急管理综合行政执法队伍人员力量。
各直辖市应急管理综合行政执法体制和层级配置，由直辖市党委按照中央减少多层多头重复执法改革要求，结合实际研究确定。
应急管理综合行政执法职责主要由市县两级承担。日常执法检查、一般违法案件查处以县级为主。设区的市主要承担法律法规直接赋予本级的执法职责，组织查处辖区内跨区域和具有重大影响的复杂案件，监督指导辖区内执法体系建设和执法工作。设区的市及其市辖区按照减少执法层级、不重复执法的要求，原则上实行以区为主的执法管理体制。市县两级应急管理部门原则上实行“局队合一”体制，形成监管执法合力。地方可根据实际情况探索具体落实形式，将人员编制向执法岗位倾斜，强化行政执法职能。应急管理执法体制调整后，安全生产执法工作只能加强不能削弱，上级应急管理部门应加强跨区域执法的组织协调。
乡镇政府以及街道办事处、开发区和工业园区管理机构要落实相关职责，确保责有人负、事有人干。按照权责一致原则，通过依法赋予必要的监管执法权限等形式，强化基层属地管理。合理划分县乡应急管理执法职责，对乡镇(街道)有能力承担的简易执法事项，依法委托乡镇(街道)执法。地方政府要积极探索加强基层应急管理能力建设的途径方法，建立乡镇安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作检查与县级专业执法协调配合机制。
(三)加强执法队伍建设。地方各级党委要结合本地经济发展规模、产业分布、企业数量、自然灾害和安全风险等级等特点，在现有机构编制规模内，整合优化职能和编制配备，统筹配置执法资源和执法力量，严格执行机构编制管理规定，规范机构编制管理。严格准入门槛，严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。对现有执法人员，全部实行执法考试合格并取得执法资格证后方可上岗，对新招录人员，坚持凡进必考，严格实施执法人员持证上岗和资格管理制度，没有取得执法资格证的不得从事执法活动。突出安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理专业性要求，建立执法人员入职培训、定期轮训和考核制度，入职培训不少于3个月，每年参加不少于2周的复训。提高应急管理综合行政执法队伍专业化素质，具有应急管理相关学历、职业资格和实践经验的执法人员数量，到2022年年底不低于应急管理在职执法人员的75%。加大安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等领域急需紧缺专业人才引进和培养力度，提升一线执法人员履职能力。建立完善执法人员交流培养和考核奖惩机制，坚持依纪依法、客观公正追究执法失职渎职责任，建立健全容错纠错机制，充分调动广大执法人员动真碰硬、担当作为的积极性。
(四)下移执法重心。地方各级党委和政府要采取措施推动执法力量向基层和一线倾斜，执法人员编制重点用于执法一线，着力解决基层执法力量薄弱、专业能力不足及多层级重复执法等问题。合理规划、调整、部署基层执法机构，统一名称、规格、数量和层级，创新体制机制，优化人员配置，重点加强动态巡查、办案等执法一线工作力量。
(五)规范执法行为。全面梳理、规范和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项管理，编制统一执法目录，实行执法事项清单制度。建立完善行政处罚、行政强制权责清单，并依法及时动态调整，清理取消没有法律法规规章依据和交叉重复的执法事项，切实防止不合法、不合理执法现象。全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等制度，及时主动公开执法职责、执法依据、执法标准、执法程序、监督途径、执法结果。对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等进行全过程记录，全面系统归档保存，做到可回溯管理。落实重大执法决定法制审核责任，确保依法执法。健全行政处罚自由裁量标准，细化行政处罚等级，合理确定自由裁量幅度，防止执法随意、标准不一，确保执法处罚公平、公正、准确、合法。
(六)完善执法方式。地方各级应急管理部门要科学制定年度执法计划，突出重点行业领域和重点地区，确定辖区内重点企业名单，按明确的时间周期固定开展“全覆盖”执法检查；在此基础上，对其他企业实行“双随机、一公开”执法抽查。开展“执法+专家”式执法，寓服务于执法之中，推动企业负责人、安全管理人员和岗位操作员工全过程参加执法检查，进行“说理式执法”，增强企业自我防范风险意识和主动消除违法违规行为的自觉性。综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平。建立全国统一的应急管理监管执法信息平台，加强统计分析，提高执法效能，积极推行移动执法。加快各部门之间执法信息的开放共享、互联互通。加强应急管理执法检查跨部门协同配合，建立完善联合执法机制，增强执法合力。依法依规严格执行安全生产严重违法失信行为惩戒制度，对存在严重违法违规行为的惩戒对象及时纳入安全生产不良记录。对实施惩戒的企业，增加执法检查频次，提高震慑力。
(七)健全执法制度。完善行政执法程序，推行执法办案评议考核制度，建立健全执法评价体系，做到精准执法、规范执法、严格执法。严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，将普法融入执法办案全过程。加强执法监督，完善内部、层级和外部监督机制。建立领导干部违法干预执法活动和插手具体案件查处责任追究制度，防止地方和部门保护主义。规范实施安全生产行政执法与刑事司法衔接制度，严格执行移送标准和程序，防止有案难移、有案不移和不查不办、以罚代刑现象。
(八)突出加强安全生产监管执法。应急管理综合行政执法体系建设、队伍建设、工作部署要突出加强安全生产监管执法这个关键。配齐配强安全生产监管执法专业人员力量，依法依规对企业开展安全生产执法检查，严厉打击各类非法违法行为，推动企业建立安全生产管理和技术团队。坚持以案说法，加强企业负责人安全生产法治教育，压实企业主要负责人第一责任人责任，督促企业严格落实安全生产主体责任。发挥安全生产综合监督管理职能作用，对发现不属于应急管理部门监管执法权限的安全生产问题隐患，及时移交有关部门依法查处。推动管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的安全生产监管职责落实到位。针对突出问题隐患，深入分析深层次矛盾，及时依法依规进行处理。严格落实安全生产考核巡查制度，推动地方各级党委和政府认真落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。
(九)强化执法保障。按照事权与支出责任相适应原则，将应急管理执法工作经费纳入同级财政预算管理。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁罚没收入与所谓部门利益直接或者变相挂钩。强化执法人员职业保障，完善执法人员工资待遇保障政策，依法为执法人员参加工伤保险，鼓励各地区为执法人员购买人身意外伤害保险。
结合应急管理系统全面实行准军事化管理，制定国家和省市县应急管理综合行政执法准军事化管理的标准规范，制定统一的应急管理综合行政执法装备标准，统筹配备执法装备。有关执法制式服装、标志和执法执勤用车配备，按中央统一规定执行。
三、组织实施
(一)提高思想认识。地方各级党委和政府及有关部门要充分认识当前自然灾害风险加剧，安全生产正处于爬坡过坎期，打好防范化解重大风险攻坚战任务艰巨的严峻现实。正确处理改革发展与安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作的关系，强化底线思维、红线意识，始终把防范化解重大安全风险责任牢牢扛在肩上，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义。要通过建设强有力的应急管理综合行政执法队伍，大力推动安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作，实现安全生产形势持续稳定好转、防范应对灾害事故更加有力有序有效。
(二)加强组织领导。地方各级党委和政府要切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，按照深化应急管理综合行政执法改革任务要求，加强组织领导，把握改革方向，研究重大问题，科学制定方案，统筹部署实施。应急管理部要加强对地方推进改革的指导，会同中央组织部、中央编办、国家发展改革委、司法部、财政部、人力资源社会保障部等部门及时研究解决各地改革过程中的共性问题。中央和国家机关有关部门要加强支持配合，做好应急管理综合行政执法相关保障，明确改革配套政策，支持地方推进改革。
(三)严肃工作纪律。严格执行有关规定，严禁突击进人、突击提拔和突击调整交流干部。涉及机构变动、职责调整的机构必须服从大局，确保机构、职责、队伍等按要求及时调整到位，不允许搞变通、拖延改革。加强思想政治工作，在改革过程中，确保思想不乱、干劲不减、工作不断，保持工作连续性和稳定性，及时防范化解重大安全风险。
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