洛政办〔2011〕95号《洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市创新土地开发利用管理机制专项工作方案的通知》

洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市创新土地开发利用管理机制专项工作方案的通知






洛政办〔2011〕95号

各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门，洛阳高新技术开发区管委会，洛阳新区管委会办公室，各有关单位：

《洛阳市创新土地开发利用管理机制专项工作方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

二○一一年七月二十日

洛阳市创新土地开发利用管理机制专项工作方案

根据《河南省人民政府关于批转河南省创新土地开发利用管理机制专项工作方案的通知》（豫政〔2011〕29号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、指导思想

以科学发展观为统领，以解难题、保发展、促节约为主线，以推进国土资源管理理念、体制、制度、方式和手段等方面的创新为重点，建立健全农村土地整治、节约集约用地和强化监督管理机制，全面提高国土资源利用对我市经济社会可持续发展的保障能力。

二、主要目标

（一）落实最严格的耕地保护制度，力保粮食安全。实行耕地数量、质量、生态全面管护，坚守426084公顷耕地和375200公顷基本农田红线，确保总量不减少、质量不降低、布局更合理。

（二）坚持有限指标保重点的原则，力保国家和省、市重点项目及时落地，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地减少的规模和范围。除争取使用国家新增建设用地计划指标不低于1.2万亩外，确保年内用于挂钩（置换）、折抵指标不少于8000亩。

（三）建立农村“工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中”规划引导机制。明确“三集中”土地整理分阶段目标任务，启动全市30个村土地整治试点，整治土地面积不少于1.5万亩，推进土地利用“三集中”步伐，进一步优化农用地和建设用地的结构和布局。

（四）争取工业项目用地投资强度平均提高28%以上、容积率平均提高20%以上。新上工业项目用地的固定资产投资强度，国家级开发区（园区）不得低于250万元/亩，其他各类开发区（园区、产业聚集区）不得低于200万元/亩。

（五）力保依法、依规管理和使用土地。进一步健全联合执法协调机制，做好土地卫片执法检查和相关问责工作，始终保持打击违法违规占用耕地的高压态势，确保全市违法违规用地比例低于15%问责线。

三、政策措施

（一）创新土地整理工作机制，大力推进土地整理工作。

1．各县（市、区）要从实际出发，科学编制土地整理专项规划，科学制定“十二五”期间土地整理目标、任务，科学安排土地整理项目。要按照“规划先行、政策引导、农民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进土地整理。

2．贯彻“谁投资，谁受益”的原则，通过实施土地整理置换、折抵的建设用地指标，可在全市范围内通过市场化配置有偿使用，充分调动各级各部门开展土地整理的积极性。

3．建立完善的土地整理工程设施后期管护制度。按照“谁受益、谁管理”的原则，明确管护主体、落实管理职责、解决管护资金渠道，保障土地整理工程设施的安全和有效维护。

（二）创新节约集约用地机制，推进土地的节约集约利用。

1.建立健全节约集约用地的约束机制

（1）在全面掌握土地利用现状的基础上，按照保护耕地为前提、控制新增为重点、节约集约为核心的方针，遵循布局集中、产业集聚、用地集约的原则，引导工业向工业区（开发区、园区）集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，进一步优化土地利用结构和布局。

（2）充分发挥土地利用总体规划的控制作用。与土地利用有关的各类规划要在用地规模、布局和时序方面与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划安排的，必须及时调整和修改。城乡规划要按照城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则和城乡规划控制标准编制，各类交通、能源、水利等基础设施建设规划要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则编制，产业发展规划要按照统筹与重点相结合、继承与创新相结合、环境与人本相结合、链式发展与集群发展相结合的原则编制。严格按照规划进行建设，防止盲目投资和低水平重复建设。

（3）严格落实土地供应政策。严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。鼓励建设多层标准厂房，严禁向高耗能、高排放、淘汰类工业项目供地，严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带，严格控制行政机关办公楼用地标准，停止别墅类房地产开发、高尔夫球场项目以及行政机关、国有企业、事业单位新建培训中心项目的土地供应。推广节能节地的中小户型住宅建设，增加服务业发展用地。

（4）严格执行工业项目用地标准。制定工业用地出让方案或者签订工业用地出让合同，必须确定或者约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求。方案确定或者合同约定的各项控制性指标，必须符合国土资源部《工业项目建设用地控制指标》的规定。

（5）建立土地利用竣工验收制度。为了规范国有土地管理，在办理国有土地供地手续时，必须明确用地项目建筑容积率、建筑密度、绿化率、投资强度和竣工时间等主要指标。项目工程建设竣工后，由用地单位向国土资源部门申请土地利用竣工验收，验收合格后发放《土地利用建设竣工验收通知书》，按照规定办理土地登记手续。对检查验收中发现存在未经批准擅自改变容积率、建筑系数和土地用途等土地利用指标条件，暂缓土地登记，并责令用地单位限期重新签订国有土地使用权出让合同或变更协议，补缴土地出让金后再办理土地登记手续。在未对建设项目进行土地利用建设竣工验收前擅自进行登记的，将追究有关单位主要负责人和经办人的责任，造成资产流失的，移交有关部门依法处理。

2.建立健全节约集约用地的激励机制

（1）努力拓展城市发展空间。按照节约集约用地的要求，科学规划城市空间布局。在符合城市规划的前提下，鼓励城市向空中发展，提高建筑高度和容积率，建设高层商业、办公及住宅楼。对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等各类适合多层生产厂房的工业项目，必须采用多层生产厂房。新建、改建大型商场和住宅小区，必须建设地下停车场，在满足车辆集散要求的前提下，最大限度地开发利用地下空间。

（2）加大闲置土地处置力度。新增建设用地或者土地征收经依法批准后，市、县满两年未供地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。超过《土地出让合同》约定或者《土地划拨决定书》规定的动工开发期限尚未动工造成土地闲置满一年的，按出让或者划拨土地价款的20%征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年依法应当收回的，市、县政府应当在半年内报经原批准机关批准收回闲置的土地，重新安排使用；依法不能收回的，要采取改变用途、等价置换、临时使用、纳入储备等多种办法，及时盘活利用。

（3）依法复垦利用土地。因建设项目施工、地质勘查、采矿、取土等原因挖损、塌陷土地的，按照“谁损毁，谁复垦”的原则落实复垦责任。在批准建设用地或者发放采矿许可证时，责任单位应当依法向市、县国土资源部门缴纳土地复垦费或者缴纳矿山环境恢复治理保证金。灾毁和历史遗留损毁土地，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会资金进行复垦。

（4）积极引导使用未利用地。开展未利用地适宜性评价，做好未利用地开发规划，要坚持科学开发、保护环境，将适宜开发建设的未利用地，优先开发为建设用地。

（5）鼓励开展农村建设用地整理。按照从农村实际出发、尊重农民意愿、体现地方和农村特色的要求，尽快编制乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围，优化村庄空间布局和用地布局。农村建设用地整理要按照土地利用总体规划和乡规划、村庄规划进行，加快中心村庄建设，迁建一批人口较少、不适合生存和发展的村庄。在条件允许的情况下，积极引导农民建设多层住宅。结合新农村建设，推进农村建设用地整理，治理“空心村”，提高农村现有建设用地利用率，减少对新增建设用地的需求。将村庄土地开发整理纳入全市新增建设用地土地有偿使用费土地开发整理专项资金预算。

（6）建立土地节约集约利用评价制度。要组织研究建立土地节约集约利用评价指标体系，开展土地节约集约利用评估工作。把单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量，作为上一级政府对下一级政府考核的内容。对符合产业集聚、布局集中、用地集约要求的开发区（园区），优先安排建设用地指标。建立节约集约用地专项奖励基金。市、县级财政从土地出让金中提取1%-1.5%，与土地闲置费一并纳入节约集约用地专项奖励基金，用于奖励节约集约用地先进企业和单位。

（三）创新土地利用的市场机制，规范市场行为。

1.规范土地价格形成机制。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗土地有两个以上意向用地者的其他用地，都必须以招标拍卖挂牌方式公开出让土地。在不改变用途的情况下原划拨土地使用权人申请办理出让手续的、因公共利益或者实施城市规划需要政府要求企业搬迁的，因城中村改造需要安置村民用房的，经市、县政府批准，可以协议方式出让土地使用权。工业用地出让价格和协议出让土地价格不得低于国家规定的最低价。对非经营性用地，在签订《土地出让合同》或者颁发《土地划拨决定书》时，应当约定或者规定改变为经营性用地时，政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

2.健全建设用地储备制度。土地储备工作由市、县国土资源部门所属的土地储备机构负责。已办理转用征收手续的土地、收购的土地、依法收回的土地、行使优先购买权取得的土地、工矿仓储等非经营性用途改变为商业旅游娱乐商品住宅等经营性用途的土地，纳入储备范围。土地储备机构应当对储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要通过公开招标方式选择施工单位。储备土地完成前期开发后，由市、县国土资源部门统一组织供地。

3.规范农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，且不得用于商品住宅开发。进行农民集体所有建设用地流转，由当事人提出申请，经集体经济组织同意，市、县国土资源部门审查，报市、县政府批准，严禁集体建设用地非法流转。经依法批准，集体建设用地使用权可以通过出让、出租、入股、转让、转租、抵押等方式进入市场。集体建设用地使用权的价格，可以参照当地征地补偿标准确定。集体建设用地使用权流转，应当依法办理土地变更登记手续。经依法登记的集体建设用地使用权，受法律保护。

4.加强土地市场监管。国土资源部门要加强对土地竞买人的资格审查，凡存在有拖欠土地出让金、闲置土地及其他土地违法、违规、违约行为的竞买人，不得参加土地竞买活动。加强对土地估价行业的日常监管，及时公示土地估价机构诚信档案，严格土地估价报告抽查制度，提高土地估价报告质量。

（四）创新土地开发利用的监管机制。

1.完善土地整理制度。将土地整理作为一个重要方面纳入到土地管理工作中，要制定或者明确土地所有权、土地使用权、土地承包经营权可调整的范围、调整程序、奖惩措施、法律责任等内容，使土地整理项目在建设过程中，土地所有权、土地使用权、土地承包经营权调整、奖惩措施等有法可依、有章可循。

2.完善土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开当年供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息，接受社会监督。

3.加强对节约集约用地工作的监管。建立节约集约用地协调联动机制。供地总量、供地政策、供地标准、供地方式、供地价格由国土资源部门负责，产业政策、项目准入由发展改革部门负责，土地利用的规划参数由城乡规划部门负责，开发区（园区）投资强度由商务部门负责。国土资源部门要会同监察部门加强对用地情况的执法监察，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。

4.建立节约集约用地考核制度。要结合实际，制订单位GDP和固定资产投资增长的新增建设用地消耗考核办法，探索节约集约用地的各项有效措施。节约集约用地的考核，实行上一级政府对下一级政府的分级考核，考核结果由同级政府的国土资源部门定期公布，对土地节约集约利用程度较高的地区，给予奖励。

5.强化舆论监督。充分运用报刊、信息、国土资源网站等，大力宣传创新土地开发利用管理机制专项工作活动的决策精神，宣传开展创新土地开发利用管理机制专项工作的重要意义，不断提高社会公众特别是领导干部的土地资源忧患意识、依法依规用地意识和节约集约用地意识。对节约集约用地先进典型给予表彰奖励，对破坏、浪费、闲置土地资源的典型案件要进行公开调查处理并予以曝光。充分发挥舆论监督作用，为创新土地开发利用管理机制专项工作营造良好的社会氛围。

四、加强领导，落实责任

（一）成立领导机构。市政府成立洛阳市创新土地开发利用管理机制工作领导小组，沈庆怀副市长任组长，市国土资源、发展改革、财政、住房城乡建设、工业和信息化、农业、水利、监察等部门负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，负责全市创新土地开发利用管理机制专项活动的日常工作。

（二）狠抓协调落实。各县（市、区）要把创新土地开发利用管理机制专项活动摆上重要位置，切实加强领导，狠抓落实。要成立相应的组织协调机构，及时协调矛盾，处理活动开展过程中出现的问题，严格落实活动内容，确保活动质量。对涉及两个以上部门的活动内容，部门之间要加强沟通协调，相互支持，相互配合，形成抓工作落实的合力，确保活动的顺利实施。

（三）加强督查考核。市政府将开展创新土地开发利用管理机制专项活动列入对各地各部门年度工作目标考核的重要内容。对开展创新土地开发利用管理机制专项活动任务完成出色、成果明显的单位和部门，在年终目标考核时适当加分，对主要领导、分管领导和有关人员予以奖励；对措施不得力、无成效和群众反映较多的单位和部门，取消单位（部门）和主要负责人当年评选先进资格。