您当前的位置：国土资发〔2013〕3号《国土资源部关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》
内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等省（区、市）国土资源主管部门：
为了贯彻落实党的十八大提出的推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的决策部署，推进城镇低效用地再开发利用，提高城镇化质量，促进经济发展方式转变，部在总结提升部与广东省开展节约集约用地试点示范省建设成效与做法的基础上，研究制定了《国土资源部关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），并根据各地经济社会状况、城镇化水平、土地管理工作基础等情况，确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份开展城镇低效用地再开发试点。
现将《指导意见》印发给你们，请按照《指导意见》的规定，选择1～２个市（区）作为试点城市，编制试点工作方案，同步开展城镇低效用地上图入库工作，报部批准后开展试点工作。
2013年2月28日
我国人多地少、耕地资源稀缺，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步加快推进，建设用地供需矛盾日益突出，耕地保护难度不断加大。同时，由于多种原因，现有城镇建设用地利用不合理、低效率的问题也十分突出，加大了经济社会发展对土地资源的消耗，制约了土地利用方式和经济发展方式的转变。贯彻落实党的十八大提出的节约集约利用资源、转变资源利用方式的要求，推动城镇低效用地再开发利用，有利于促进节约集约用地和保护耕地，有利于提升城镇化质量和扩大内需，有利于加快转变经济发展方式，保障和促进科学发展，具有全局和深远意义。为了规范推进城镇低效用地再开发试点工作，提出以下指导意见。
一、明确试点工作的总体要求、主要目标和基本原则
（一）总体要求。全面贯彻落实党的十八大有关决策部署，以科学发展观为指导，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照“全面探索、局部试点，封闭运行、结果可控”的要求，结合调整产业结构、统筹城乡发展、改善城乡面貌，创新完善土地利用管理机制，有效激励城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变，提高土地对经济社会发展的保障能力。
（二）主要目标。通过开展城镇低效用地再开发试点，盘活城镇低效用地，增加城镇建设用地有效供给，促进节约集约用地和保护耕地，提高土地对经济社会发展的持续保障能力；优化土地利用结构，促进产业转型升级，带动投资和消费增长，增强经济发展动力；改善城镇人居环境，推动民生和公共事业发展，充分发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用；推进城镇建设用地利用和管理制度创新，增强政策储备和制度供给。
（三）基本原则。试点工作应当遵循以下原则：
——坚持政府主导、规划先行。建立健全政府领导、部门协同、公众参与的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力；坚持规划先行，科学制定和实施城镇低效用地再开发专项规划和年度安排，确保试点工作稳步有序开展。
——坚持规范运作、实事求是。严格界定试点范围，严格遵循试点条件和审批程序，严格规范试点运作，严禁擅自扩大试点政策适用范围和违规操作；充分考虑各地发展历史和土地管理政策的延续性，区分情况、分类处理，保证试点工作规范运作，切合实际。
——坚持市场取向、因势利导。在规范管理的基础上，运用市场机制和手段，鼓励土地权利人和集体经济组织等市场主体参与城镇低效用地再开发，形成形式多样的改造开发模式，充分调动土地权利人和社会各方积极性。
——坚持利益共享、多方共赢。兼顾各方利益，完善利益激励机制，统筹安排公益用地和产业调整用地，让群众共享城镇低效用地再开发成果。
——坚持公众参与、平等协商。充分尊重土地权利人的意愿，保障其知情权和参与权，建立健全平等协商机制，妥善解决群众利益诉求，依法保护土地权利人合法权益，做到公开、公平、公正，实现和谐开发。
二、严格界定城镇低效用地再开发范围
（四）因地制宜确定试点范围。试点的选择，以经济发展水平较高、土地管理秩序良好，旧城区、旧厂矿、旧村镇等分布相对集中的城市作为重点。试点省份经国土资源部批准后，选择具备条件的城市作为试点单位，制定试点工作方案，报国土资源部批准。试点项目报省级国土资源部门批准，涉及征收集体土地、收回国有建设用地使用权的，要依法依规办理。试点城市要结合实际，围绕产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善等部署，在有利于提高土地集约利用水平和综合效益的前提下，确定试点范围，坚决防止盲目大拆大建，造成新的浪费。
城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地可列入试点范围：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。
（五）开展调查摸底和土地确权工作。试点地方要充分利用土地调查成果，开展城镇存量建设用地调查，摸清城镇低效用地的现状和开发潜力；按照明晰产权、维护权益的要求，做好土地确权，土地权属清晰、不存在土地权益争议的，方可列入试点。
（六）做好上图入库与在线备案工作。充分利用地籍调查成果，将拟列入试点范围的城镇低效用地标注在遥感影像图、地籍图和土地利用总体规划图上，建立城镇低效用地数据库，并通过网络在线报部备案。纳入城镇低效用地数据库的地块，方可列入试点。
三、加强城镇低效用地再开发规划统筹
（七）科学编制专项规划。依据土地利用总体规划和城镇建设规划，编制城镇低效用地再开发专项规划，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等，做好与控制性详细规划等的协调衔接，统筹城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等，增加基础设施、公益设施等用地，促进试点工作统筹协调开展。
（八）制定年度实施方案。根据城镇低效用地再开发专项规划和当地经济社会发展要求，按照突出重点、先易后难、分步推进的原则，制定城镇低效用地再开发年度实施方案，确定改造开发的规模地块、开发强度、利用方向等，明确产业调整安排，进行资金平衡分析，确保试点工作有序推进。
四、采取多种方式推进城镇低效用地再开发
（九）鼓励原国有土地使用权人开展城镇低效用地再开发。在试点范围内，符合相关规划的，原国有土地使用权人可以申请开展改造，并制订改造方案，报市、县人民政府批准实施。涉及改变土地用途的，《划拨决定书》、《出让合同》、法律法规和行政规定等明确应当收回土地使用权重新出让的，应采取招拍挂方式出让经营性用地。不属于上述情形的，可以协议方式办理出让手续，重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按市场价格补缴土地出让金。对现有工业用地改造后不改变用途，提高容积率的，不再增缴土地价款。
（十）引导农村集体经济组织开展低效用地再开发。土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，纳入试点的存量集体建设用地，需要将集体建设用地改变为国有建设用地的，可由原农村集体经济组织提出申请，依法办理土地手续，确定给原农村集体经济组织使用，并由原农村集体经济组织自行或合作开发。
（十一）鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发。试点市县要制定鼓励政策措施，引导和规范市场主体参与城镇低效用地再开发，调动市场主体参与改造开发积极性。允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中开发利用；市、县人民政府国土资源部门可根据申请，将分散的土地合并登记。
（十二）规范政府储备存量建设用地开发利用。在试点范围内，市县人民政府为了城市基础设施和公共设施建设，或实施城市规划进行旧城区改建需要使用存量建设用地的，由市、县人民政府依法收回、收购土地使用权，纳入土地储备，并按现行法律规定出让土地。
五、统筹兼顾城镇低效用地再开发各方利益
（十三）规范城镇低效用地补偿。在试点范围内，市县人民政府依法收回国有城镇低效用地土地使用权或征收存量集体建设用地进行建设的，应依照《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综〔2006〕68号）等规定予以补偿。
（十四）加强公共设施和民生项目建设。试点市县人民政府应加强配套基础设施、市政设施、公益事业等相关配套设施建设，优先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共设施建设，促进文化遗产和历史文化建筑保护。对涉及经营性房地产开发的城镇低效用地再开发项目，可设置一定比例强制配建保障性住房，项目竣工验收后，配建保障性住房按合同或协议约定移交当地政府统筹安排。
六、完善城镇低效用地再开发各类历史遗留用地手续
（十五）妥善解决历史遗留用地问题。在试点范围内，符合相关规划、没有合法用地手续的城镇低效用地，按照下列情况处理：
用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，由市、县人民政府办理土地确权登记发证手续。
用地行为发生在1987年1月1日之后，符合现行土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理用地手续。
（十六）依法依规办理用地手续。纳入城镇低效用地再开发试点范围、需完善用地手续的土地，由当地县级以上国土资源管理部门组织制订改造方案，逐级报省级人民政府批准；供地手续由县级以上人民政府按本指导意见规定办理。
城镇低效用地再开发试点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的，要纳入土地利用年度计划，依法办理用地手续，或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理。
七、稳妥有序推进城镇低效用地再开发
（十七）加强组织领导。试点地方要充分认识城镇低效用地再开发的重要意义，将城镇低效用地再开发试点工作摆上重要议事日程，在当地政府的统一领导下，统筹谋划，周密部署，建立目标责任制；各有关部门密切配合，通力协作，共同推动城镇低效用地再开发试点工作。
（十八）强化制度建设。试点地方要制定严格的工作程序和配套政策，严格控制试点政策的适用范围，防止试点政策扩大化；要建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度，严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，严防“权力寻租”等行为的发生，涉及出让的必须集体决策、公示结果，确保改造开发过程公开公平公正。
（十九）健全民主协商。开展城镇低效用地再开发试点，要做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得强行改造开发，防止损害原土地使用权人权益；改造开发规划、拆迁安置、收益分配等应当依法举行听证论证，平等协商确定，并向社会公告；建立公开畅通渠道，妥善解决群众利益诉求，对困难群众要有救济措施；试点实施完成后，要及时将改造开发基本情况、资金安排使用和收益分配等进行公示，接受社会监督。
（二十）严格监督管理。结合国土资源综合监管平台建设，加强城镇低效用地再开发管理信息化建设，及时做好开发改造审批、项目实施、竣工验收等情况的上图入库，实行开发改造全程动态在线监管。省级国土资源主管部门每年要对试点工作情况进行评估，并报部备案，对试点中出现的偏差及时予以纠正。部要加强检查指导，对存在的问题提出限期整改要求，整改不合格的，取消试点资格。
试点地区各级国土资源主管部门要开展试点政策风险评估，提出防范措施，保障试点规范开展。试点开展过程中遇到的新情况、新问题要及时报部。
本意见自下发之日起执行，有效期为4年。
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