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关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见
发改规划〔2015〕2832号
各省、自治区、直辖市发展改革委、科技厅、民政厅、国土资源厅、环境保护厅、住房和城乡建设厅、商务厅（委、局），直辖市建委及有关部门：
开发区作为带动区域经济增长的重要载体和引擎，在改革开放、科技创新、聚集产业等方面发挥了积极作用。但随着发展阶段和条件变化，部分开发区单一生产功能、公共服务和社会管理功能不足、管理体制不畅等现状已难以适应新型城镇化发展要求。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，要加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型。据此，特提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，主动适应引领经济发展新常态，积极顺应开发区转型升级和政府职能转变背景下的新要求，以增强开发区城市综合功能为核心任务，按照人口经济与资源环境协调发展、生产生活生态功能有机融合的理念，推动具备条件的开发区城市综合功能改造，合理配置生产生活生态空间，优化开发区行政管理体制，促进与所依托行政区深度融合发展，更好发挥开发区对推动以人为核心的新型城镇化、带动经济提质增效升级的积极作用。
（二）基本原则
因地制宜，分类施策。坚持功能体系与发展阶段相匹配，优先开展产业人口集聚度较高、综合功能需求迫切、财力支撑能力较强的开发区城市功能改造，并根据开发区实际情况选择不同的转型路径、实施差别化的转型政策。
规划引领，长远谋划。坚持以规划引领开发区功能改造，做好开发区功能拓展、产业升级、结构调整的中长期规划，提升规划的前瞻性和科学性，并做好与所在地经济社会发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划的衔接。
优化功能，提质增效。坚持以人为本、补齐功能短板，以服务经济为重点完善产业功能，以公共服务和社会管理为重点完善城市功能，以生活和服务设施为重点改善基础设施条件，促进开发区提高综合承载能力和人口集聚能力。
改革创新，协同推进。坚持以制度创新支撑开发区转型，以开发区与行政区融合发展为导向，在土地管理、公共服务、社会管理、投融资等方面探索创新性制度安排，理顺管理体制，消除开发区转型发展制度障碍，形成各部门、各领域协同推进合力。
（三）主要目标。加快推动开发区城市功能改造，到2020年实现开发区功能明显优化，产业竞争力明显提升，土地利用效率明显提高，公共服务和社会管理效能明显改善，集聚和吸纳人口能力明显增强，使具备条件的开发区成为产城融合、集约紧凑、功能完善、生态良好、管理高效的现代化城市综合功能区。
（四）适用范围。经济基础较好，围绕主导产业已形成一定规模的产业集群，就业特别是外来人口和农村转移人口就业规模较大；有较强转型意愿，产业转型升级压力较大，提升公共服务和社会管理能力、进一步增加生产生活服务配套的需求迫切；安全和环境风险较小、可控，贯彻执行环境保护政策法规情况较好，近两年未受到区域限批、挂牌督办和未发生重大安全及环境事件；符合所在行政区的土地利用总体规划和城市（镇）总体规划的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区以及列入《中国开发区审核公告目录》的省级经济开发区、高新技术产业园区、特色工业园区。
二、提升开发区城市综合功能
（五）增强居住和生活功能。优化开发区功能布局，统筹产业发展、居住、商业服务业、公共管理和公共服务设施、工业物流仓储等用地和设施规划建设，合理配置各类功能比例。以减少职住分离、缩短通勤距离和通勤时间为目标，探索增加开发区内居住功能，重点建设稳定的职工生活社区。农民工集中的开发区根据实际需求可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可在其用地范围内按规定标准建设农民工集体宿舍。根据开发区人口的年龄、职业等特征，引进和丰富区内商业业态，完善购物、餐饮、娱乐、休闲等服务功能。
（六）完善公共服务功能。根据开发区常住人口规模和增长趋势，配套建设学校、医疗卫生机构、文化设施、养老服务设施、体育场所、社区综合服务设施等公共服务设施。完善开发区公共交通体系，改善从业人员和居民出行条件。优化开发区及周边学校和教学点布局，提升各级学校办学水平，逐步实现常住人口子女就近入学。加强开发区社区医疗卫生服务机构建设，鼓励开发区内的医疗机构与国际国内医疗机构开展合作。建立健全开发区公共文化服务体系，丰富从业人员和居民精神文化生活。探索适应开发区特点、服务创新创业的公共服务提供方式，发展创新创业区域平台。
（七）加强基础设施建设。按照内通外畅的原则，提高区域交通路网建设和管理水平，加强开发区与主城区和周边地区道路联通，发展低碳便捷的交通体系。根据实际需求推动开发区立体停车场建设。完善开发区内供排水、供电、供气、供热和污水及垃圾处理等市政公用设施。按照规划先行、标准明确、设计优先、质量保证的原则，加快开发区地下综合管廊建设，同步配套消防、供电、照明、通风、供排水、视频、标识、安全与报警、智能管理等附属设施。鼓励开发区开展智慧园区建设，推动信息化基础设施建设，构建安全融合、经济高效、支持创新创业的信息基础设施和服务体系。
（八）强化生态环境保护。将生态文明理念融入开发区转型发展，提高绿色发展水平。科学布局各类空间，合理建设绿色生态廊道。大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系。积极推进产业园区循环化改造。加强污染物综合治理，提高污水、垃圾处理设施建设、运行、管理水平。严格落实最小生态安全距离及有关标准和规定，完善环境风险防范和应急联动机制，切实防范安全和环境风险。
三、强化开发区产业支撑
（九）巩固提升开发区产业集聚优势。依托开发区产业基础，充分发挥开发区在技术、资金和人力资本等方面的优势，推动开发区产业向中高端升级。实施创新驱动发展战略，支持建立产业关键技术和共性平台，建设服务于产业集群的信息服务平台，推动创新集群与产业集群融合发展，加强不同产业链条和不同企业的协同协作。统筹规划开发区空间布局、产业布局，优化资源配置，推进开发区企业间资源共享，共同使用基础设施。巩固提升开发区政府职能精简高效的优势，通过营造良好创新创业环境和便利生活环境，加强创新创业信息资源整合，增强人才和资本等要素集聚能力。
（十）培育壮大服务经济。在巩固提升现有制造业的基础上，鼓励发展研发设计、信息服务、专业维修服务和金融、审计等生产性服务业，鼓励开展面向创业者的社会化服务，促进生产性服务业与制造业融合发展。顺应开发区就业和居住人口变化趋势，合理布局区内生活性服务业。切实贯彻落实研发设计激励政策，发挥创新对开发区转型发展的驱动作用。
四、完善开发区土地政策
（十一）优化土地利用结构。按照规模合理、布局集中、用地集约、产业集聚的要求，在严格符合当地土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，根据开发区发展阶段和实际，适当调整开发区用地结构和功能布局，支撑开发区由单一功能向城市功能转型。加强开发区公共配套服务设施、交通基础设施、市政公用设施、公共绿地和保障性住房等用地保障，适当增加生活性和生产性服务业用地供给。加强开发区用地功能改造，健全土地功能调整转换机制，提高土地利用经济、社会、生态综合效益。经依法批准后，鼓励闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。
（十二）强化土地节约集约利用。提高土地利用效率，盘活存量工业用地，为开发区城市功能改造释放空间。强化对开发区建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的管控和综合效益评价，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造。对新兴产业发展快、用地集约且需求大的开发区，可在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。探索存量用地二次开发的激励约束机制，严格执行依法收回闲置用地或征收土地闲置费的规定。加大节地技术和模式的推广应用力度。重点推广城市公交场站、大型批发市场、会展和文体中心建设中的地上地下空间立体开发、综合利用。
（十三）探索功能混合布局和复合开发。在符合规划建设要求、安全防护和环境保护规定等基础上，因地制宜推动土地功能混合布局和复合开发。完善基础设施、公共服务设施、交通枢纽等公共空间土地综合开发利用模式和供地方式。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原则探索引入综合用地类型。适当提高新兴产业工业项目中生产性服务设施用地比例，并可按工业用途管理。鼓励工业企业建设多层厂房，进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。
五、创新开发区管理体制
（十四）增强管理服务效能。鼓励开发区精简高效设置职能机构，简化审批程序、提高审批效率，加快建设统一高效的综合管理体制。加强开发区与行政区职能的统筹协调，充分依托所在行政区开展行政管理事务，加强公共服务功能，提升社会服务和城市综合运营管理能力，强化开发区安全、环保、质量监管、市场监管职能。在招商引资、产业集聚、公共服务和社会管理等方面，促进开发区与所在行政区形成功能互补、良性互动的合作格局。
（十五）适时调整优化行政区划设置。根据开发区发展阶段、发展需求和区位条件，通过合理调整行政区划，推动具备条件的开发区与行政区深度融合发展。对位于中心城区或者与城区连片发展的开发区，可探索开发区与行政区体制合一或适度调整城区规模结构，整合机构职能；对远离中心城区，且条件成熟、需求迫切的开发区，在不增加行政建制的前提下，可整合周边区域，探索设立行政区。相关行政区划调整，要按照法定标准和程序报国务院审批。
（十六）创新开发区社会治理方式。鼓励开发区完善落户政策和流动人口服务管理制度，促进外来人口更好融入开发区。在党委领导和政府主导下，发挥社区和社会组织在开发区社会治理中的基础作用。健全以社区服务站、邻里中心等为依托的社区综合服务管理平台，构建新型社区服务管理体系。建立健全邻里沟通机制与社区矛盾化解机制，鼓励和支持社区居民自治组织、驻区单位、社区社会组织、社区居民积极参与社区公共事务和公益事业进行自我管理。大力推进社区公共服务综合信息平台建设和智慧社区建设。
六、拓宽开发区建设投融资渠道
（十七）采用多元化投融资工具。鼓励开发性和政策性金融机构在基础设施、公用事业及产业转型升级等方面给予开发区中长期信贷支持。允许具备条件的开发区开发运营企业依照国家有关规定上市和发行企业债券、中期票据、短期融资券等债券产品。支持国家级开发区同投资机构、保险公司、担保机构及商业银行合作，探索建立投保贷序时融资安排模式。建立开发区债务管理及风险预警机制，严格控制开发区负债规模。积极推广北京中关村、上海张江经验，支持有条件的开发区率先探索知识产权贷款、信用保险和科技保险等金融创新。
（十八）积极引入社会资本。采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与开发区公共产品和公共服务提供。优先在基础设施、资源环境、公共服务等领域推广政府和社会资本合作模式。探索开发区将基础设施、公益性基础建设项目及产业招商等服务项目整体外包。鼓励社会资本参与开发区融资平台公司存量公共服务项目改造运营。逐步扩大教育、医疗、养老、体育、文化等服务购买范围。
各有关部门要加强宏观指导和协调配合，适时研究出台支持开发区转型的政策措施，及时总结可推广复制的先进经验，在按规定对各类开发区进行评价时，应注重考虑经济提质增效升级、土地集约利用、创新能力、公共服务、生态环境和行政效能等方面的因素。各有关地区要结合本地区和开发区实际情况，科学制定实施方案，加强对转型情况的动态跟踪，主动作为、开拓创新，积极有序推进实施。
国家发展改革委
科技部
民政部
国 土 资 源 部
环 境 保 护 部
住房城乡建设部
商务部
2015年12月2日
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