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河南省人民政府办公厅关于推动市县政府实行中期财政规划管理的意见
豫政办〔2016〕161号
各市、县人民政府:
为深化财税体制改革、改进预算管理和控制、加快建立现代财政制度,根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)精神,经省政府同意,现就推动各省辖市、县(市、区)政府实行中期财政规划管理提出以下意见。
一、重大意义
近年来,随着公共财政管理制度改革的不断深化,政府预算管理的法制化、科学化和规范化水平显著提高。但随着形势的发展和变化,目前按年度平衡的预算管理方式也暴露出了许多弊端和问题,主要表现在:预算控制方式不合理,容易造成财政调控“顺周期”问题,影响财政宏观调控效果;预算编制按年定事,临时性、随意性较大,与政府经济社会发展中长期规划结合不够紧密,重大改革政策难以在预算中作长远考虑;预算编制时间较短,许多项目缺乏充分科学的论证,导致年初预算到位率偏低,预算编制内容不细化,预算执行不均衡等。这些问题不符合建立现代财政制度的要求,因此党的十八届三中全会明确提出要改变按年度平衡的预算管理方式,实行中期财政规划管理。
省委、省政府把实行中期财政规划管理作为我省首批重点改革事项之一,从2014年起省级率先探索编制中期财政规划,经过两年多积极实践,初步建立了中期财政规划管理的基本框架和运行机制,取得了较好的改革成效。实践证明,实行中期财政规划管理,有利于建立跨年度预算平衡机制,充分发挥财政稳定器和“逆周期”调节器作用;有利于将财政预算安排与政府经济社会发展中长期规划有机衔接,集中财力办大事;有利于增强预算安排的科学性,提高年初预算到位率和预算执行均衡性,促进全面规范、公开透明预算制度的建立。各省辖市、县(市、区)政府要充分认识实行中期财政规划管理的重大意义,切实增强责任感和使命感,充分吸收借鉴省级改革经验,转变理财思路,把握政策要求,加大工作力度,积极实行中期财政规划管理,为建立现代财政制度、提高政府统筹能力、促进经济社会持续健康发展奠定基础。
二、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照省委、省政府决策部署,着眼于建立全面规范、公开透明的预算制度,认真总结现行财政收支政策运行情况,坚持问题导向,研究调整相关财政收支政策,通过科学合理测算,对未来几年财政收支进行统筹安排,提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性,促进经济社会平稳健康发展,为服务中原崛起河南振兴富民强省提供财力保障。
(二)基本原则。
1.统筹安排财力。以规划期内各项财力来源为基础,统筹考虑一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,实现“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。中期财政规划要与宏观调控政策、当地经济发展水平、财力状况、政府偿债能力等相适应,收入预计要谨慎稳妥,支出安排要科学合理。科学设置财政支出总量控制目标,分部门、分类别的支出限额控制目标,债务余额控制目标。
2.突出保障重点。在限额控制前提下,依据重大改革和增支事项重要性排序择优选择,将规划期内收支计划安排与重大政策充分衔接,保障中央和省委、省政府决策部署需要,保障维持运转和提供基本公共服务需要。在此基础上,围绕本级党委、政府中心工作,结合各领域中长期发展规划和年度发展计划,合理安排其他重点领域和重点项目资金,为实现中长期发展目标提供财力保障。
3.实施滚动调整。中期财政规划按照三年滚动方式编制,第一年收支安排最终形成年度财政预算,后两年收支规划为对应年度财政预算形成的基本框架,指引对应年度财政预算。以后年度在上一轮财政规划基础上,对后两年收支规划评估调整,再添加一个年度收支规划,形成新一轮中期财政规划。
4.完善约束机制。中期财政规划要主动与本地重大发展战略、经济社会发展中长期规划相衔接。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划,要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束,年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。建立绩效评价结果与预算安排相衔接的运行机制,提高财政资金使用效益。
(三)总体目标。各省辖市从编制2017年预算起要全面启动本级中期财政规划编制工作,各县(市、区)编制2017年预算时可在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展中期财政规划编制试点工作,条件成熟的县(市、区)可直接全面启动本级中期财政规划编制工作。从编制2018年预算起,各县(市、区)要全面实行中期财政规划管理,力争用三年时间,在全省建立比较成熟的中期财政规划编制框架和制度体系。
三、编制内容
中期财政规划是在编制年度财政预算的基础上,统筹考虑未来三年本级政府可用财力和支出需求,按照“近详远略”原则同步编制后两年政府及部门收支规划,合理确定三年分年度的收支政策和重点项目资金安排;以后年度在上一规划期财政规划基础上编制第二年财政预算和后两年收支规划,依次类推,逐年滚动管理。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,主要包括三个方面内容:
(一)科学确定规划期收支规模。根据国民经济和社会发展五年规划及年度计划,考虑国内外发展环境重大变化,结合基期年的经济社会发展情况,预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标,测算本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算未来三年收支规模,利用预算稳定调节基金实现跨年度预算平衡,统筹可用财力,明确支出保障重点和方向。
(二)拟定规划期财政改革政策。根据对现行政策下财政收支的预测和财政收支政策实施效果的分析,深入查找收支政策存在的问题,结合事权和支出责任划分,综合考虑财政承受能力、可持续发展能力,严格围绕规划期内本级党委、政府中心工作,研究确定重大改革和政策事项,列出分年度工作任务和时间节点。在梳理需保障的重大增支政策的基础上,结合本级财力状况,研究是否出台新的增支政策。
(三)提出部门及重点项目支出安排意见。组织各部门在全面梳理各类相关综合和专业规划的基础上,结合部门职能,研究提出本部门、本行业规划期预期发展目标,围绕实现预期目标制定推进措施和重点任务,拟定分年度发展目标和工作任务。财政部门在综合平衡的基础上,依据政府间支出责任划分和项目成熟度,研究提出本级各部门规划期分年度支出控制数和重点项目资金安排意见,报经本级政府批准后告知部门。对规划期第一年收支安排,要按照年度预算要求做细做实。
四、编制重点
在编制中期财政规划过程中,各省辖市、县(市、区)要重点抓好调整支出预算管理方式、逐年实施滚动调整、发挥规划引领作用、提前细化年度预算、严格规划准入条件等关键环节。
(一)调整支出预算管理方式。各地、各部门要加快转变预算惯性思维和传统理念,积极调整支出预算管理方式,不断提高年初预算到位率,大幅度减少预算执行中二次分配资金规模,促进预算管理方式“五个转变”,即:支出安排确定由“当年研究确定当年支出事项”向“提前研究确定下年支出事项”转变,项目评审由“当年评审确定当年支出项目”向“提前评审确定下年支出项目”转变,预算执行重心由“执行中资金分配”向“强化预算执行绩效监管”转变,跨年度支出项目所需资金由“一次安排、分年支出”向“依据需求、分年安排”转变,项目支出安排由“资金等项目”向“项目等资金”转变,切实减少财政资金沉淀,不断提高预算执行效率。
(二)逐年实施滚动调整。滚动调整是中期财政规划的核心要义之一,也是中期财政规划区别于年度预算的重要特征。新一轮财政规划要在对上一轮财政规划充分评估调整的基础上,围绕同级党委、政府重大决策部署,结合有关政策变化情况,再添加一个年度规划,滚动调整形成。上一轮财政规划滚动调整的质量直接关系到新一轮财政规划的编制质量和实施效果,各省辖市、县(市、区)在财政规划编制过程中要建立健全规划年度评估调整机制,规划期内项目视成熟情况可在年度之间调整,后两年收支规划中具备实施条件的项目可提前列入年度财政预算,年度财政预算中难以执行的项目可调整纳入以后年度收支规划,切实将规划滚动调整要求落实到位。
(三)发挥规划引领作用。各省辖市、县(市、区)在财政规划编制过程中要认真贯彻省委、省政府和本级党委、政府财政经济政策,与上级政府中期财政规划及本地国民经济和社会发展规划相衔接,切实增强财政规划与党委、政府决策部署的契合度。各部门要在全面梳理各类相关规划的基础上,结合本地实际和部门职能,研究拟定本行业规划期内预期发展目标,项目支出安排建议要与行业规划充分衔接融合,充分发挥行业规划对部门财政规划的引领作用。
(四)提前细化年度预算。各省辖市、县(市、区)要通过实行中期财政规划管理,推动部门在每年9月底前按照财政规划确定的下年度预算控制数和重点项目安排,提前进行预算细化工作,将过去预算执行中的“二次分配”回归到预算编制环节,除不可预见费、应急救灾、本级预备费、有特殊要求的资金外,其余资金原则上要全部细化到具体可执行单位和项目。同时,进一步完善预算细化约束机制,将资金细化情况作为预算安排的重要依据,凡未按要求细化到位的资金,年度预算原则上不予安排。各部门建议年度预算新增安排项目应先细化到位,再研究是否予以安排。
(五)严格规划准入条件。各省辖市、县(市、区)要结合当地实际制定纳入财政规划项目的准入条件,确保将省委、省政府和本级党委、政府有明确要求,与部门职能高度相关、属于应保必保等项目纳入财政规划予以保障。对纳入年度财政预算的项目支出,除需要符合财政规划准入条件外,还必须符合年度财政预算细化等条件,切实提高财政规划编制质量。准入条件一经制定,要作为项目进入财政规划的重要审核依据严格执行,对不具备条件的项目暂不纳入财政规划和年度财政预算,待以后年度条件具备时再予纳入,切实提高项目支出安排的科学性。
五、编制主体
财政部门是中期财政规划的编制主体,负责确定规划编制总体要求,审核各部门提交的收支规划,汇总编制当地中期财政规划,组织和监督中期财政规划实施。
各部门是部门三年滚动财政规划的编制主体,根据本部门职责和行业领域发展规划,研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项,测算分年度支出需求,提交财政部门综合平衡,在此基础上形成部门三年滚动财政规划。
六、编制程序
中期财政规划编制主要分为前期准备、部门建议、财政初审、部门修改、政府审批和告知批复六个阶段。
(一)前期准备。财政部门会同有关部门收集规划期内财政经济形势分析预测信息、上级政府中期财政规划及相关部门三年滚动财政规划等,研究提出中期财政规划编制原则、重点和要求,做好准备工作,下发编制通知。
(二)部门建议。各部门收集规划期内批准实施的规划和政策,根据省委、省政府和本级党委、政府重大决策部署,按照重要性顺序,研究提出部门重大改革及政策事项、未来三年分年度资金安排和预期绩效,形成三年滚动财政规划建议,报财政部门审核汇总。
(三)财政初审。财政部门会同相关部门测算规划期内分年度可用财力,围绕省委、省政府和本级党委、政府重大决策部署,结合财力状况、项目轻重缓急及实施条件,审核部门分年度支出规划建议,汇总平衡后提出三年财政规划草案,报本级政府初步审定。
(四)部门修改。财政部门根据本级政府初审后的中期财政规划草案,向部门下达分年度收支限额(或控制数)及重点项目安排意见,由部门修改完善后再次报财政部门审核汇总。
(五)政府审批。财政部门结合规划期内经济社会发展目标、上级政府中期财政规划和跨年度预算平衡需要等,再次修改完善中期财政规划报本级政府审批,并报上级财政部门备案。提取规划期第一年财政收支预算报本级人代会审查批准。
(六)告知批复。本级人代会审查批准第一年预算后,财政部门在批复部门预算的同时告知部门后两年收支安排计划及重点项目支出安排;部门在批复下属单位预算的同时告知单位后两年收支安排计划及重点项目安排。
七、保障措施
(一)加强组织领导。实施中期财政规划是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要举措,专业性强,涉及面广,改革内容新,配套措施要求高。各省辖市、县(市、区)政府要高度重视这项工作,摆上重要位置,列入重要日程,科学制定工作方案,建立健全协调推进机制,为推进中期财政规划管理提供组织保障。各级财政部门要认真履行牵头职责,因地制宜细化工作措施,合理制定编制中期财政规划的具体办法,扎实有效推进规划编制工作顺利开展。
(二)注重协调配合。各部门要积极收集上级对口部门各类改革政策动向,定期汇总本部门相关改革政策,涉及财政支出政策和资金安排的事项,要及时和财政部门沟通;制定延续性政策要统筹考虑多个年度的可持续发展,不得一年一定。对农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面涉及财政支持的重大政策,有关部门要会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制,避免政策碎片化和随意性。各部门拟出台的专项规划涉及财政资金安排的,要编制财政资金平衡表,在提交本级党委、政府审议前先征求财政部门意见。
(三)夯实管理基础。各省辖市、县(市、区)政府要尽快落实管理责任,督促财政和其他相关部门做好编制中期财政规划的基础工作。各部门要认真编制本部门、本行业的相关规划,合理确定年度工作任务,及时提供部门基础信息和相关行业数据,为中期财政规划编制提供必要支撑。各级财政部门要建立健全重大支出政策绩效评估机制,将评估结果与中期财政规划编制相衔接;进一步深化专项资金管理改革,大力推进项目库建设,做好项目储备工作;加强财政信息系统建设,完善支出定额标准体系,为中期财政规划编制提供技术支撑。各地要稳步推进中期财政规划公开工作,增加财政管理透明度,提高社会公众参与度。
河南省人民政府办公厅
2016年9月8日
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