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中共山东省委办公厅、山东省政府办公厅关于推进综合行政执法体制改革的指导意见
鲁办发〔2015〕54号
为认真贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中共山东省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》精神，创新完善行政执法体制机制，提高行政执法效能，加快法治政府建设，现就推进我省综合行政执法体制改革提出如下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，按照法治山东建设和依法行政的要求，进一步转变政府职能，加强事中事后监管，以推动执法重心下移、减少执法层级、相对集中行政执法权、规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，积极推进综合行政执法体制改革，加快建立权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制，切实增强政府治理能力和社会管理水平。
（二）基本原则
坚持“两个相对分开”。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，转变执法管理方式，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验职能相对分开，规范行政执法行为。
坚持权责一致、精简高效。合理划分不同层级政府执法权限，理顺职责关系，减少执法层级，整合执法队伍，落实执法责任，提升执法效能，着力解决职责交叉、多头执法、重复执法问题。
坚持重心下移、属地管理。落实属地责任，充分发挥市县两级政府主体作用和管辖优势，加强一线执法力量，着力解决基层执法力量分散薄弱、监管缺位问题。
坚持统筹协调、有序推进。将综合行政执法体制改革与政府职能转变和机构改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革、公务员分类管理改革有机结合，统筹谋划，稳步实施，务求实效。
二、主要内容
（一）明确执法职责，推动执法重心下移
理顺层级职责关系。根据不同层级政府事权，厘清各级执法权限，明确监管职责、执法领域和执法重点，合理配置执法力量。强化省级统筹、协调和指导职责，省级部门主要负责政策标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作。落实属地管理责任，强化市县两级政府行政执法职能，与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市县两级实施。法律法规明确规定分级执法的，按规定执行。
精简压缩省级行政执法队伍。结合事业单位分类改革、公务员分类管理改革和推行政府部门权力清单制度，梳理调整行政执法职责，清理规范省级行政执法队伍。能够直接承担执法职责或执法职能弱化、具体执法任务较少的部门，不再保留具有独立法人资格的执法队伍；没有法律法规依据设立的执法队伍予以撤销；一个部门设有多支执法队伍的，整合为一支队伍。省级现有执法队伍原则上编制只减不增、人员只出不进。今后省级不再新设行政执法队伍。2015年年底前研究制定省级清理规范行政执法队伍的具体实施方案。
减少市区执法层级。市和市辖区原则上只保留一个执法层级。根据不同领域执法的性质、范围、专业技术要求以及执法权限等，确定以市为主或以区为主执法。同一领域内，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市级不设执法队伍。距离市政府驻地较远的市辖区，可参照县（市）的执法模式。
强化县级执法职责。发挥县级政府贴近基层、就近管理的优势，凡由县级政府行使更方便有效的行政执法权限，交由县级政府行使。推进执法力量下沉，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。
（二）规范执法主体，推进综合行政执法
实行部门领域内综合执法。按照中央要求，重点在食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推进综合执法。市县要结合实际对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门进行职能和机构整合，继续推进大部门体制改革。加快市场监管体制改革，综合设置市场监管机构，推进市场监管领域综合执法。市县已实行大部门体制的城市管理、文化、农业、卫生计生等领域，要相应调整优化执法队伍，推行部门内综合执法。对执法职责分散、设有多支执法队伍的交通运输、城乡建设、海洋渔业等部门要加大改革力度，实行一支队伍执法。现阶段执法任务较轻、未设执法队伍的，由部门直接承担执法职责，不再另设具有独立法人资格的执法队伍。
探索县级跨部门、跨领域综合执法。有条件的县（市、区）要通过推进跨部门、跨领域综合执法，着力解决基层执法力量分散薄弱、多头重复交叉执法等问题。县级综合执法目前主要在基层发生频率较高、专业技术要求适宜的农业农村、生态保护、社会管理、城镇管理、民生事业等领域进行。各地可结合实际，按照先易后难、逐步扩大的原则，合理确定具体范围。涉及国家安全和限制人身自由的行政执法权，不列入综合执法范围。开展跨部门、跨领域综合执法的县（市、区），应整合相关执法机构和职责，组建权责统一、权威高效的综合行政执法局，依法独立行使有关行政执法权，并承担相应法律责任。综合执法涉及相对集中行政处罚权、行政强制权等的，应依法履行报批手续。实行综合执法后，除法律法规明确规定外，相关检验检测机构不再承担执法职能。
建立健全基层执法体系。统筹县（市、区）和乡镇（街道）执法管理工作，推动执法力量下沉，完善基层执法体制。县（市、区）综合行政执法局在乡镇（街道）设置派出执法机构，承担相关领域综合执法工作。乡镇（街道）规模较小、执法任务不重的，可按区域设置派出机构。派出执法机构要接受乡镇（街道）党委（党工委）、政府（办事处）统一指导和协调，日常执法活动以乡镇（街道）管理为主。建立乡镇（街道）综合执法平台，完善执法联动机制，由乡镇（街道）统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。根据需要和条件可通过法定程序赋予经济发达、城镇化水平较高的乡镇部分行政执法权。各类功能区原则上实行行政执法属地管理。设区市管理的省级以上经济开发区、高新技术产业开发区、保税区、旅游度假区等，可整合区内相关执法监管机构和职责，设立综合执法机构，相对集中行政执法权实行综合执法。
推动基层综合执法网格化管理。县（市、区）应将综合执法工作纳入基层社会治理体系，把与基层群众直接相关、可巡查发现的日常执法管理事项纳入网格管理，实现综合执法城乡全覆盖。培育引导社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理，推进行政执法机构与社会管理其他主体有效衔接和良性互动，不断提高基层社会治理水平。
（三）规范机构编制管理，加强行政执法队伍建设
优化机构编制资源配置。根据执法层级和部门执法职责调整情况，精简归并部门原有执法队伍，按照“人随职能走”的原则，相应划转执法人员编制，充实加强综合执法力量。县（市、区）综合行政执法局应在规定的政府机构限额内设置，政府工作部门已满额设置的，可暂作为政府直属行政执法机构，并逐步调整为政府工作部门，所需人员编制在现有总量内调剂解决。机构编制部门要及时做好综合行政执法局“三定”规定、权力清单、责任清单的制定调整等工作。各级执法监管部门要进一步精简压缩机关人员编制，推动编制资源和人员配备向基层和一线倾斜。行政执法队伍使用的事业编制在现有总量内实行专项管理。
规范执法队伍管理。行政执法人员应是公务员或参照公务员法管理单位工作人员。建立健全执法队伍管理制度，明确执法人员录用标准，坚持“凡进必考”，实行实名制管理。强化行政执法人员培训，针对不同层级、不同类别的执法队伍和执法岗位制订实施培训计划，加强法律法规、法制业务知识及行业技能培训，全面提高执法人员专业素质和管理能力，努力形成精干、高效、专业、文明的行政执法力量。严格实行持证上岗和资格管理制度，未通过执法资格考试的人员，不得授予执法资格，不得从事执法活动。推进综合执法规范化建设，统一执法文书，规范执法流程。坚持以人为本、执法为民理念，创新行政执法方式，将执法与便民服务有机结合，不断提升执法和服务水平，妥善处理执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，做到依法执法、严格执法、科学执法、文明执法，切实维护好市场秩序和人民群众合法权益。
三、工作机制
（一）建立职能部门与综合执法机构协调配合机制。合理划分职能部门与综合执法机构的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确责任边界。综合执法机构作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题，应及时通报职能部门；需要职能部门及有关机构提供审批资料、技术鉴定的，职能部门及有关机构要积极配合。加强工作会商，及时研究解决管理与执法工作中的问题，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。建立职能部门与综合执法机构之间信息共享平台，实现行政许可、行政处罚等各类行政管理、执法信息资源共享。严格责任追究，因衔接不畅或不作为影响工作造成重大损失的，要追究有关人员责任。综合执法机构与职能部门在行政执法过程中发生争议时，由政府法制机构依法协调处理，协调不成的报本级政府解决。
（二）建立行政执法与刑事司法衔接机制。建立行政执法机构与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。行政执法机构发现违法行为涉嫌犯罪的，应依法及时将案件移送公安机关并抄送同级检察机关，不得以罚代刑；公安机关发现违法行为不需要追究刑事责任但依法应作出行政处理的，应及时将案件移送行政执法机构。对当事人不履行行政执法决定的，行政执法机构应依法强制执行或申请人民法院强制执行。
（三）完善执法监督机制。实行行政执法公示制，将执法机构职责、执法依据、处罚标准、运行流程、救济方式和监督途径进行公开，畅通行政复议和行政诉讼渠道，增加执法透明度。建立执法全过程记录制度，严格执行重大行政执法决定法制审核制度，规范行政裁量权基准制度。落实行政执法责任制，严格实行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究制度。坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，严惩执法腐败现象。健全行政执法监督体制，加强行政执法监督队伍建设，配齐配强监督力量。
（四）完善执法经费保障机制。行政执法机构应严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，统一使用省级财政部门制发的财政票据，收费、罚没收入须按规定全额上缴财政，严禁将收费、罚没收入同部门利益直接或变相挂钩。行政执法经费由财政予以保障。
四、组织实施
（一）加强组织领导。各级各部门要高度重视综合行政执法体制改革工作，完善工作推进机制。建立由省政府领导担任召集人的综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度，加强对改革的统筹协调和指导，研究解决改革遇到的重要问题。市县政府也要建立相应的领导和工作机制。机构编制部门要发挥牵头作用，协调相关部门推进改革，做好改革方案拟订、审核报批以及相关机构编制管理工作。政府法制机构要做好改革方案的合法性审查、相对集中执法权审核报批、执法监督及执法人员教育培训等工作。其他成员单位要按照部门职责，切实抓好有关工作落实。
（二）扎实有序推进。各级要坚持问题导向，深入调研论证，按照先行试点、逐步推开的原则，明确改革的时间表和路线图。前期开展综合行政执法体制改革试点的城市要按照批复的方案，结合贯彻落实本意见，精心做好试点工作，为全省改革提供经验。其他市可参照前期试点城市的做法，从实际出发，选择1－2个县（市、区）开展试点，针对不同情况，采取不同模式，分阶段、有步骤、因地制宜抓好试点，2016年6月底前完成试点工作。各市要在认真总结试点经验的基础上，研究制定推进综合行政执法体制改革方案，2016年年底前报省政府批准后组织实施。
（三）严肃工作纪律。各级各部门要严格执行机构编制、组织人事、财经工作纪律，严禁在改革过程中超编或违反相关规定进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部、突击岗位聘用，严防国有资产流失。各有关部门要从大局出发，积极支持配合改革工作，不得以任何形式、任何手段干预下级行政执法机构设置、职能配置和人员编制配备。对违反规定的，要追究有关人员责任。改革涉及部门要认真做好人、财、物划转以及文档案卷资料交接工作，做到思想不乱、队伍不散、工作不断，确保改革顺利推进。
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