鄂政办发〔2015〕63号《湖北省人民政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》

湖北省人民政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见

鄂政办发〔2015〕63号

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

为有效解决当前财政资金使用分散、社会资金合力不强、扶贫开发效益不高的问题，集中财力精准扶贫、精准脱贫，按照全省扶贫攻坚“精准扶贫、不落一人”总要求，经省人民政府同意，现提出如下意见。

一、指导思想

深入贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发系列重要讲话精神，坚持以改革创新为动力、以提高财政资金使用效益为目的、以县为主体全面统筹，创新贫困县资金整合机制，创新省级支持机制、保障机制，实施精准扶贫、精准脱贫，确保我省扶贫攻坚目标任务如期完成。

二、基本原则

——解放思想、锐意改革。以精准扶贫为引领，以解决问题、促进发展为导向，鼓励各地各部门大胆创新、主动作为，彻底打破“撒糊椒面”和“打酱油的钱不能买醋”的困局，化“零钱”为“整钱”，集中财力精准扶贫精准脱贫。

——全面统筹、县为主体。做到上下统筹、条块统筹，坚持以财政资金统筹为主体，带动金融资金和社会资金统筹，带动各种资源统筹，带动各方面力量统筹；做到以县为主体统筹使用资金，增加县级统筹功能，建立县级统筹工作机制和省级支持机制、保障机制。

——瞄准贫困、精准施策。针对贫困户、贫困村、贫困县等不同扶贫对象的特点与需求，分类设置到村到户项目和体现贫困群体意愿、带动减贫的重大产业发展、基础设施建设、公共服务等项目，做到有的放矢、对症下药，不搞大水漫灌、大而化之。

——简政放权、“源头”整合。推进财政资金统筹使用与深化行政体制改革和深化财税体制改革相结合，大力推进简政放权，最大限度地放权给县级，打破条块分割，探索财政资金的“源头”整合，促进财政资金优化配置。

——权责对应、激励约束。坚持事权与支出责任相适应，实行权力与责任对等；坚持阳光操作，公开、公平、公正；坚持激励与约束、指导与监督相结合，确保资金统筹使用的健康运行。

三、目标任务

通过贫困县资金统筹使用，实施精准扶贫，促进贫困地区加快发展和贫困人口加快脱贫，确保实现2019年全省590万贫困人口全部脱贫、4821个贫困村全部出列、37个贫困县（包括国家和省扶贫开发工作重点县、片区县及享受片区政策县）全部退出的目标。

——推动贫困地区加快发展。做到集中财力，精准发力。推动支柱产业发展，壮大县域经济；推动基础设施建设，改善生产生活条件；推动社会事业发展，提高物质文化水平；推动绿色发展，建设美丽家园。促进贫困地区发展差距明显缩小，贫困群体如期迈入全面小康社会。

——推动贫困人口如期脱贫。做到精准滴灌、靶向治疗。通过扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批，实现“一有（有稳定收入来源）、两不愁（不愁吃、不愁穿）、四保障（教育、住房、医疗、养老有保障）”目标。

——推动县级资金整合机制建立。破解长期以来财政资金使用“碎片化”等问题，做到“各级出料、县级炒菜、共办桌席”和“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，建立“以县为主体、省级支持配合，以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的贫困县资金整合机制，加快贫困县脱贫步伐，推动全省县级资金整合。

——推动行政体制和财税制度改革。最大限度精简资金下放中的行政审批事项，建立一般性转移支付的稳定增长机制，重点增加对贫困地区转移支付，完善县级基本财力保障机制。

四、创新建立“县为主体”工作机制

（一）坚持县为主体。统筹资金的主要权力在县级。充分赋予县级政府统一负责、统一部署、统筹使用资金的权力。县级政府可根据扶贫开发工作实际需要，按照规划调整和改变项目资金用途，报相关主管部门备案，省市所有相关部门须积极支持配合。

（二）明确整合范围。以财政资金统筹为主体，引导金融资金和社会资金等各种资金的参与。财政资金包括中央、省、市（州）、县级到村到户到人的所有财政性资金。凡涉农项目及非农项目（如经济建设、社会发展、支持企业发展等）、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金（跨年度资金）、存量资金及增量资金，要做到应统尽统。

（三）突出精准扶贫。对贫困县、贫困村按照科学规划、统筹资源、集中投入、重点建设、分批实施、整体推进的原则，促进主导产业发展、新型经营主体发展、基础设施改善、公共服务均等化、农村贫困人口脱贫。

对贫困户找准致贫原因，分类施策。创新扶贫到户形式，尊重贫困户在脱贫致富中的主体地位，支持基层开展委托市场主体包干脱贫和资产收益型扶贫模式试点。各地可通过统筹扶持措施、政策叠加等方式，强化扶持力度。对贫困户扶贫搬迁、医疗救助、社会救济、发展产业奖补等到人到户资金，县级可结合实际采取政策叠加、差异化扶持办法，分类制定补助标准，在高于现有补助标准的基础上，可因村因户实施不同的补助标准。鼓励社会力量参与精准扶贫，结对帮扶，对被寄养的农村“五保户”，社会救助资金经被寄养人同意可直接发放给寄养户。建立市场主体、合作组织与贫困户的利益连接机制，促进贫困户稳定增收脱贫。产业扶贫资金可通过量化作为贫困户在农村新型经营主体的股份，贫困户可享受分红、打工、技术指导、产品回购等多种收益，对该类经营主体可给予资金、贷款贴息等支持。

对贫困县、贫困村、贫困户，锁定对象，建立销号制度，形成巩固脱贫成果的长效机制。对特殊贫困群体，建立长效稳定的救助措施。对销号的贫困县（市）、贫困村、贫困户，政策支持力度不减。

（四）创新统筹方式。要做到科学统筹，规划是基础，精准是关键，依法是前提。大力推行规划引导统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引领统筹方式，实行跨部门、跨年度、跨层级统筹，实行“大类间统筹、打通使用”办法，切块下达资金自主安排，项目资金统筹使用。

科学制定统筹资金规划。将精准扶贫规划与相关经济社会发展规划进行对接，细化到村，落实到户。要立足于早和实，采取自下而上、上下结合的方式，在上一年第三季度着手编制好统筹资金规划，引导资金有序统筹。

做实年度统筹资金方案。坚持用精准扶贫规划为引导，以重点项目为主导，制定明晰统筹资金的来源渠道、使用平台、资金额度、内容进度、责任单位等，做到内容明确具体、资金流向清晰、责任分工明确，把统筹机制落到实处。县级年度统筹资金方案和规划审批方案要以县级政府文件印发，是各级审计、监察机关监督检查的重要依据。

搭建统筹资金平台。县级结合实际，通过规划引导、项目支撑，搭建好统筹平台，统筹资金、资产、资源，集中力量精准扶贫。防止将统筹资金用在非扶贫工作上，防止将统筹资金用在一两个地方搞“盆景式扶贫”，防止将统筹资金用来平衡各种关系、造成资金再度分散。实施以精准扶贫规划为引导的参与型统筹，相关部门要积极参与，加强规划、项目申报和资金的对接落实；实施以重大项目为平台的主导型统筹，牵头部门要发挥主导作用，主动统筹，其他相关部门按分工各负其责，配合统筹；采取奖补方式引领统筹，通过省对下因素分配、切块下达、不“戴帽”的资金，以及财政收回的结转结余资金，采取奖补等方式，引领其他财政专项资金参与统筹。

（五）引导各方投入。各地可根据实际，发挥财政资金的主导作用，整合社会资源，设立产业扶贫发展基金和扶贫信贷风险补偿基金，采用市场机制的办法，对财政资金采取以奖代补、先建后补、担保、贴息等方式，激活和引导金融资本、工商资本和社会资金积极参与扶贫开发，放大财政资金使用效果。推广资产受益扶贫模式，利用财政资金作为贫困户股份，参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红。

（六）建立推进机制。县级要建立政府主导、部门联动、各负其责的推进机制。要成立统筹资金领导小组和工作专班，负责制定统筹规划、资金方案、综合考评验收和激励约束机制，跟踪督办。县级财政部门要摸清项目资金家底，跟踪资金落实，加强日常监管，制订统筹使用财政资金管理的具体办法，确保财政资金有序统筹、有章可循；职能部门要积极针对中央资金投向结合县级统筹整合思路及规划做好项目申报，超前谋划，建立项目库，加强项目申报与规划的衔接配套；项目实施主体要建立台账，确保资金使用有据可查。要健全完善统筹项目建成后的档案资料移交和项目后期管护措施。统筹资金涉及政府采购、招投标等问题的，要积极完善制度办法和操作规程，既要强化监管，又要简便易行，减少中间环节，提高资金使用效益。

五、创新建立省级支持机制

（一）下放审批权限。实行资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”，建立县审批、省备案的项目管理制度。省政府及各部门将具体资金补助标准制定权、项目确定权下放到县，由县自主确定扶贫项目。省级侧重加强事中事后监管，各县市区须将项目资金统筹使用方案上报省财政厅及相关主管部门备案。

（二）切块分配资金。按照省级管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施的原则，采取因素法、目标任务法、绩效考核法等方式，由省级根据当年县（市、区）精准扶贫规划将资金及时切块到县（市、区），增强县级安排项目的整体性和针对性。实行“负面清单”管理，明确资金限制使用范围。在下达资金时，省级不再“戴帽”，以扩大县级深度统筹空间和项目资金安排自主权。

（三）探索“源头”整合。探索省级整合资金机制，原则上按照生活救助、基本生产条件改善、特色产业发展、扶贫搬迁、撬动金融投入支持扶贫、公共服务、能力建设等大类进行项目资金整合，对用途相近、范围相似的资金先期纳入统筹范围。要从制度层面推动财政资金整合，切实解决多渠道资金的重复交叉和部门间难以协调配合的问题，最大限度发挥财政资金综合效应。

（四）实施金融联动。发挥财政资金的杠杆作用，引导金融支持资金精准扶贫。创新金融扶贫方式，靶向定制金融扶贫产品，加大对贫困地区基础设施等方面的投资力度。引导金融机构网点向贫困县、贫困乡镇延伸。统筹金融资源，强化全方位覆盖贫困地区和贫困人口的便利化特惠金融政策措施。

（五）整合帮扶资源。在协调中直单位对贫困县定点帮扶全覆盖的基础上，统筹调配各类帮扶资源向贫困县聚集。建立由一名省级领导挂帅，一个省直部门牵头的联合帮扶机制，组织省直机关、事业单位、群团组织、大专院校、大型企业、经济强市，开展联县、带乡、驻村对口帮扶。利用“10·17”扶贫日、“希望工程”等平台，建立全社会扶贫指标体系和统计通报制度，完善社会扶贫激励机制，引导社会各界积极参与扶贫开发。

六、创新建立保障机制

（一）加强组织领导。各级政府要深化认识，统一思想，把推进精准扶贫、精准脱贫作为当前和今后一个时期的重要任务，把创新财政资金整合机制作为实施精准扶贫的第一抓手，不断提高工作的统筹性、实效性、持续性。各级政府“一把手”对建立贫困县资金统筹机制负总责，加强调查研究、搞好科学部署、注重统筹协调、解决突出问题，务必把这项工作落到实处。尤其是贫困县（市、区）政府主要领导要切实提高科学规划能力、统筹协调能力、精准落实能力，做到民主集中、科学决策，勇于创新、敢于担当，高效务实、干净做事，用如期脱贫成果向党和人民汇报。

（二）明确责任分工。强化贫困县资金统筹工作责任制，把以县为主体的工作机制、省级支持机制、保障机制落到实处。省级主要做好总体设计、政策制定、权力下放、指导督促、考评改进等工作，特别是做好简政放权的工作；市级主要做好指导督促协调等方面的工作；县级主要做好建立机制、强力推进、务求实效和如期脱贫的工作。

（三）改进工作方式。省政府各部门要站在讲政治的高度，怀着对党的事业大忠诚和对贫困人民的真感情，服从精准扶贫工作大局，全力支持贫困县资金整合。要认真研究建立贫困县资金整合机制带来的新情况、新矛盾、新问题，切实转变思维方式、领导方式、管理方式，积极争取上级部门的理解和政策支持，真心诚意、积极主动地支持贫困县资金整合，确保中央对我省支持力度不减，确保本部门对贫困县市支持力度不减。

（四）坚持放管并重。强化属地监管。按照“条块结合、以块为主”、“谁整合、谁负责”的原则，强化资金整合属地监管责任，县乡村三级要建立公示制度，全面公开扶贫对象、资金安排、项目建设等情况，接受社会监督。创新审计监管。以精准扶贫规划和统筹资金方案为依据，将整合后的资金作为一个整体，定期或不定期组织审计，对统筹资金管理使用的全过程实行审计监督；积极开展统筹资金绩效审计；审计结果作为有关部门监督、检查、验收和资金分配的依据。改进部门监管。各部门既要放权到位，又不能一放了之，要改变过去项目审批和监管方式方法，加强指导服务和任务督办落实，加强整合资金使用方向的合规性和使用绩效的监管，加强部门间的协调配合。

（五）健全绩效考评。要把建立统筹使用资金机制，推动精准扶贫、精准脱贫，作为对贫困县工作考核和贫困县主要领导工作考核的重要内容，特别要对重视程度、推进力度、脱贫速度、群众满意度等实施绩效考核，要注重考核资金统筹规划方案编制、项目精准选择、实施区域布局、体制机制创新、统筹规模、资金使用管理、项目实施效果等重要指标。改变县级项目考评方式，变专项考评为综合考评，变部门考评为部门参加的综合考评小组考评，可引进无利害关系的第三方进行评估。对统筹机制完善、扶贫效果显著的县市，要给予一定的项目奖励，并作为来年资金分配的重要依据。要把省级部门支持配合贫困县资金统筹作为全面深化改革考核的一项内容，作为检查简政放权工作是否到位的重要内容，对支持贫困县资金统筹工作有力有效的省级部门、金融单位、社会团体及个人，应给予奖励。

（六）严肃整合纪律。县级统筹使用的资金，只能用于精准扶贫，不得用于形象工程、政绩工程，不得用于县城规划区内的基础设施建设，不得用于楼堂馆所建设，不得用于发放津补贴，不得用于补充公用经费不足。省级部门不得阻碍贫困县资金统筹，不得拒付贫困县资金统筹的项目资金，不得因县级统筹使用财政专项资金而采取减少或变相减少其资金分配额度等制裁行为。对在贫困县资金统筹中存在不作为、慢作为、乱作为、软拖硬抗、中梗阻等问题的地方和部门，应对主要领导和相关人员进行责任追究。现有各类专项资金管理使用办法与本文件不一致的地方，以本文件为准。

本文件实施范围为全省37个贫困县（市、区），其它有建档立卡贫困村、贫困人口的县（市、区）可根据实际情况参照执行。
 

2015年8月25日

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