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国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见【全文废止】
发改规划〔2014〕2477号
全文废止，废止依据：2022年7月26日发布的《国家发展和改革委员会关于修改、废止部分规章、行政规范性文件和一般政策性文件的决定》（国家发展和改革委员会令第51号）
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
编制实施好全国“十三五”规划，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。市县规划是国家规划体系的重要组成部分。推动市县规划改革创新，是扎实做好“十三五”规划编制工作的重要任务。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，编制好市县“十三五”规划，特别是经济社会发展总体规划，提出以下意见。
一、推动市县规划改革创新的重要意义
（一）推动市县规划改革创新，是发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用的内在要求。正确处理政府和市场的关系，涉及到规划的功能和定位。按照党的十八届三中全会精神，政府要加强战略规划的制定和实施，地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职责。“十三五”市县规划要充分体现市场经济体制改革的大方向，充分体现政府职能转变的要求，创新规划理念、内容和方法，把规划重点放在地方政府职责领域上，更好地发挥对市场主体的引导功能。
（二）推动市县规划改革创新，是坚定不移实施主体功能区制、强化政府空间管控能力的客观需要。加强对空间资源的有效调控，是市场经济条件下政府规划的重要功能。“十三五”市县规划，在完善按时序部署经济社会发展重大任务的同时，要进一步落实主体功能区战略，综合调控各种空间需求，按照与资源环境承载能力相适应的原则，引导和约束各类开发行为，增强市县政府空间管控能力，推动市县政府治理能力现代化。
（三）推动市县规划改革创新，是促进经济社会与资源环境协调发展，全面建成小康社会的战略举措。到2O20年全面建成小康社会，是我国“三步走”战略的重要内容，也是“十三五”规划的重要任务。由于各市县资源环境承载能力不同，主体功能定位不同，未来的空间开发强度和发展潜力不同，在全面建设小康社会进程中面临的矛盾和任务也有所差异。“十三五”市县规划，要按照区域主体功能定位，针对备自主要矛盾，突出首要任务，分类促进经济持续健康发展、人民生活水平全面提高、资源环境条件持续改善。
（四）推动市县规划改革创新，是完善市县规划体系，推动“多规合一”的重要基础。目前，我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，这是导致工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾的重要原因之一。要按照中央关于全面深化改革的部署精神，抓住“十三五”规划编制的有利时机，积极推进市县规划改革创新，为推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。
二、推动市县规划改革创新的总体要求
“十三五”市县规划改革创新的主要任务：一是要创新市县经济社会发展规划，改革市场发挥作用领域的规划内容，强化政府职责领域的任务，特别是要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划。二是要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，同时要精减专项规划数量，增强专项规划编制的针对性和有效性，为贯彻落实市县经济社会发展总体规划提供支撑。
（一）创新发展理念。推动市县规划改革创新，实质是推动发展理念、发展思路的创新。当前和今后一段时期，世情、国情都在发生深刻变化，推动市县发展也要与时俱进。面对产能过剩和生态环境的硬约束，再继续简单地追求增长速度，追求空间规模扩张，已经没有出路。必须转变传统的经济发展方式，转变粗放的空间开发模式，实施创新驱动战略，才能适应国内外发展条件新变化和国内外市场竞争新格局所带来的挑战。
（二）把握总体定位。严格按照主体功能区定位推动发展，是新时期对市县发展的总体要求，也是坚持全国一盘棋思想的重要体现。备市县要从区域大背景出发，按照优化、重点、限制和禁止开发的总体要求，明确各自经济发展的主要方向，科学谋划未来的发展与布局。
（三）强化空间布局。这是增强市县整体竞争能力和可持续发展能力的重要基础，是市县规划改革创新的重要任务。要针对目前市县各类功能分区数量过多、内容繁杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，整合优化相关规划的空间管制分区，形成一张规划布局总图，将开发与保护融为一体，作为市县长期遵循的空间开发调控蓝图。
（四）转变规划思路。强化市县规划的空间内涵，不是形式上的调整，而是转变规划理念、调整规划思路的内在要求。与企业结构、产业结构相比，空间结构、空间布局对一个市县的影响更宏观、更长远，是政府更好发挥规划调控作用的重要领域。因此，在规划思路、规划框架上都要体现这种特点和要求，把总体发展战略和备领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。
（五）优化规划期限。为进一步增强市县经济社会发展总体规划的战略性和前瞻性，要合理调整规划目标、规划任务的期限，既要以五年为主，衔接2O20年全面建成小康社会备项目标，又要考虑更长时期的远景发展，做到远近结合。原则上，规划任务以“十三五”时期为重点，但主要目标可展望到2O30年，空间布局可以是更长远的制度安排。通过规划期限的调整完善，为城乡、土地、环保、交通等不同规划之间的衔接协调创造条件。
三、改革创新市县经济社会发展规划
要按照编制出统领市县发展全局的总体规划这一要求，加大改革创新力度，切实将发展与布局、开发与保护融为一体，推动市县经济社会发展规划改革创新。
（一）合理确定规划目标
科学的规划目标，既是发展理念的体现，也是规划任务的具体化。
要体现政府职能转变的要求。进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标，特别是要突出就业增加、收入提高与经济增长同步等民生改善方面的目标和指标。要贯彻落实国家战略部署和省级规划任务要求，将政府必须完成的一些任务作为约束性指标，将由市场起决定性作用的任务作为预期性指标，同时，要合理确定经济增长速度和规模，避免层层加码，盲目攀比。
要体现不同主体功能定位的要求。优化开发区域要淡化增长速度、规模总量等方面的指标，重点开发区域要体现新型工业化城镇化的要求，重点生态功能区和农产品主产区要突出增强生态服务功能和农产品供给能力等方面的指标；同时，要结合备市县面临的主要任务，突出一些体现地域特色的指标。
要考虑相关规划衔接协调的需要。增加城镇化、空间开发强庋、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标，为相关规划、配套政策的制定提供依据。
（二）优化空间结构
要按照市县的区域背景和资源环境承载能力及未来发展潜力，科学谋划空间开发格局，提高市县空间利用效率和整体竞争能力。
科学谋划总体布局。形成一张将空间开发与保护融为一体的布局总图，是编制市县经济社会发展总体规划的关键，也是衔接协调相关规划的重要平台。要按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价基础上，以行政边界和自然边界相结合，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，通过三类空间的合理布局，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。
城镇空间，是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区。农业空间，是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，以田园风光为主，分布着一定数量的集镇和村庄。生态空间，是主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，以自然生态为主，包含一些零散分布的村落。
合理确定三类空间比例。要按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，根据不同主体功能定位要求，合理确定三类空间的适度规模和比例结构。城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%;生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。
构建空间开发格局。城镇、农业、生态三类空间，是对市县空间开发与保护的总体部署，是未来经济社会发展的空间载体。各市县可在三类空间布局的基础上，研究细化城镇组织、产业发展、公共服务、基础设施、生态环境保护等的空间布局，进一步优化空间结构。
（三）引导产业发展方向和布局
要准确分析把握未来产业发展的大环境、大趋势，充分发挥市场配置资源的决定性作用，从市情县情出发，发挥规划对产业发展方向的引导作用、对产业布局的引导和约束功能。
加强对产业发展方向的引导。各市县要按照主体功能定位的要求，从区域的比较优势出发，明确产业转型发展的总体方向和主要任务。优化开发区域的市县，要着眼于提升国际竞争力，推动产业结构向优质、高效转变，加大占地多、耗水大、排放高产业项目的调整改造力度。重点开发区域的市县，要加快新型工业化城镇化进程，增强产业集聚能力，促进先进制造业和现代服务业发展。农产品主产区的市县，要围绕增强农业综合生产能力，把发展现代农业作为主要任务，积极发展农产品深加工和其他非农产业。重点生态功能区的市县，要在保护生态环境的基础上，因地制宜地发展适宜产业、生态经济。
强化对产业布局的引导和约束。要按照三类空间的功能特点，引导和约束产业布局，改变以往分散开发、无序布点的弊端，把政府的规划引导和市场机制的决定性作用有机结合起来。二、三产业发展，要按照集中集聚的原则，着眼于培育产业链、产业集群，集中布局在城镇空间，促进产城融合。第一产业发展，在农业空间要着重专业化、规模化发展，在重点城镇周边发展城郊农业、都市农业，在生态空间可适度发展特色农业生产和生态旅游业。
（四）积极稳妥推进新型城镇化
贯彻落实国家新型城镇化规划，推进新型城镇化进程，引导城镇布局与资源环境承载能力相适应，引导城镇发展方向与市县空间功能分区相适应，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，走集约高效、绿色低碳、可持续发展的新型城镇化道路，推动城乡发展一体化。
明确城镇化发展方向。我国仍处于城镇化较快发展时期，也是空间结构较快变动时期。按照全国“两横三纵”城镇化战略格，21个城镇化地区的经济发展、人口集聚速度将加快，城镇化水平将明显提高。而农产品主产区和重点生态功能区，人口总体上呈现净流出态势，城镇化水平会低于全国。备市县要在全国城镇化战略格局的大背景下，合理预测城镇化速度和人口规模，把握未来经济走势和人口流动格局，科学提出各自城镇化发展的总体思路，并结合备自特点，研究提出城镇、农业、生态三类空间人口布局引导的方向和路径。
优化城镇空间组织模式。在三类空间布局中明确提出城镇空间，实质是明确城镇发展的大格局。备市县应在此基础上，进一步提出备具特色的空间组织模式。市县城镇的空间组织，是宏观区域布局中的重要组成部分。由于区域经济发展阶段不同，区域资源环境背景不同，城镇空间布局的组织模式也不同。我国优化开发区域城镇化发育相对成熟，已经进入网络化、城乡一体的发展阶段；重点开发区域正处于培育中心城市，聚集培育城市群的重要时期；农产品主产区和重点生态功能区，需要进一步探索点上开发、面上保护的格局。各市县要在区域城镇化布局的大背景下，强化在区域分工中的功能作用，融入区域总体布局框架。
以人为核心推动城镇发展。城镇化是经济发展、社会转型的过程，是农村人口进入城镇就业和居住的过程，必须把人作为规划的着眼点和着力点。要改变热衷城镇扩张和城镇建设的倾向，更多注重为农村人口转移和流动务工人员的本地化创造条件。要强化产业支撑，在集聚经济过程中，同步集聚并吸纳人口。要促进产城融合，将产业发展空间作为城市功能的重要组成部分，扭转大规模布局开发园区和新城新区的倾向。
科学推进新农村建设。要适应农村人口转移和村庄变化的趋势，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的方向，科学引导农村居民点建设，保护和传承乡村地域文化特色。要减少行政手段干预，避免以建设城市的思路建设农村，把城市规划和建设模式简单套用到乡村，提出符合居民意愿的新农村建设方向。
（五）促进公共服务资源均衡配置
促进公共服务资源均衡配置，实现基本公共服务均等化，是政府的重要职责，也是市县经济社会发展总体规划的重要任务。
要按照人口流动趋势，合理配置公共服务资源。优化开发区域的市县，要着眼外来人口本地化趋势，充分考虑外来人口的家庭结构、年龄结构等特点和社区分布状况，在教育、医疗、就业服务等领域加大投入力度，合理布局。重点开发区域的市县，要考虑未来经济增长趋势和集聚人口潜力，使公共服务资源的配置与未来人口集聚规模相适应。农产品主产区和重点生态功能区的市县，要考虑人口向外转移的趋势，避免简单地按照人口递增的趋势规划公共服务设施和能力。
要发挥城镇的中心辐射功能，提高公共服务资源的配置效率。切实做好中心城市、县城和若干重点城镇的公共服务资源配置，既要提高为城镇居住人口的服务水平，又要增强对周边农业、生态空间内居民的服务功能。
（六）增强交通等基础设施支撑引导能力
交通等基础设施是增强市县发展能力的重要基础。按照统筹规划、协调推进、合理布局、适度超前的原则，突出重点区域和关键节点，将交通基础设施建设与城镇发展、产业布局以及公共服务紧密结合，注重发挥交通基础设施的牵引作用，提高城镇综合承载能力。
推动多种交通方式协调发展。要倡导交通导向型城镇发展和区域开发模式，研究提出建设规模合理、网络完善、结构优化、衔接高效的综合交通系统方案。研究提出完善城镇对外交通设施的思路与重点，按照“零距离换乘”和“无缝化衔接”的要求，实现与中心城市及主要机场、港口的快速、大容量、多方式连接。科学合理规划和建设城乡公交系统。
因地制宜布局交通等基础设施。优化开发区域的市县，应着重提出提升交通运输服务能力的思路和要求，有条件地区可提出城际铁路、市域铁路、高速公路等大能力运输方式及综合交通枢纽的建设思路与措施；重点开发区域的市县，要结合产业人口加快集聚、交通运输需求旺盛等实际情况，着重提出城际铁路、普通公路等综合交通网络和枢纽建设思路及要求；限制开发区域的市县，要结合县城和中心镇发展，着重提出大宗农产品大能力运输通道、连接县城和重点中心镇的普通公路等的建设思路和要求。同时，要进一步提升城镇市政基础设施水平，研究提出交通、能源、水利、信息、防洪、污水垃圾等基础设施的建设重点。结合村庄布局和农村生产生活需求，因地制宜提出农村基础设施建设思路与要求。
（七）强化生态环境保护
强化生态、资源、环境保护，以最小的资源环境代价实现可持续发展，是政府规划追求的重要目标。要按照加快生态文明建设的总体要求，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，突出市县的地域特色，把生态环境保护的任务落实到具体空间。
按照市县主体功能定位，突出生态环境保护的主要任务。优化开发区域的市县，要针对开发强度过高、自然生态空间大量减少、环境污染严重等突出问题，把生态环境综合整治作为重要任务，控制建设用地增长，强化水土资源和大气环境治理、自然生态空间修复等。重点开发区域的市县，要针对工业化城镇化进程加快，生态环境恶化压力等问题，强调预防与治理并重，杜绝以牺牲资源环境为代价实现短期增长。农产品主产区的市县，要针对近年来农业面源污染加剧的突出矛盾，把农地的污染治理作为突出任务，加大土壤环境监测，从源头上保障食品安全。重点生态功能区的市县，要树立保护就是发展的理念，把保护生态环境作为首要任务，保障全国和区域生态安全。
按照市县三类空间面临的突出问题，强化生态环境保护的针对性。环境治理，在城镇空间要着重加强生产、生活污水和垃圾的无害化处理，在农业空间重点是面源污染的控制和土壤污染的治理，在生态空间主要是减轻生产生活对生态环境的压力。生态修复工程，主要是集中在生态空间，在农产品主产区着重于农业生态系统的维护和改善。对于一些区域的矿产资源开发，要按照点上开发、面上保护的要求，在资源开发的同时，加强生态环境的修复，减少对生态环境的破坏。
（八）完善空间调控政策
按照坚定不移实施主体功能区制度、落实生态空间用途管制、严格实行耕地用途管制的要求，针对三类空间的功能定位和发展方向，细化财政、投资、产业、土地、农业、环境等政策，加强对市县域空间的管控能力。
城镇空间。要着力提高土地集约利用水平，提升单位国土面积的投资强度和产出效率。要控制工矿建设空间和各类开发区用地比例，促进产城融合和低效建设用地的再开发。对优化开发区域市县的城镇空间，要进一步控制开发强度，着力促进存量空间的优化调整。
农业空间。要强化农地保护，推动土地整理，促进农地规模化、标准化建设。要严格建设用地管控，优化整合农村居民点，繁荣历史文化村落，保护农村田园景观。
生态空间。要加强林地、草地、河流、湖泊、湿地等生态空间的保护和修复，提升生态产品服务功能。要实行严格的产业和环境准入制度，严控开发活动，控制开发强度。对其中的禁止开发区域，要划定生态保护红线，实施强制性保护。
四、健全市县规划衔接协调机制
按照规划体制改革的总体要求，要整合内容交叉重复、甚至相互矛盾冲突的规划，精减由市场起资源配置决定性作用领域的规划，将一些需要政府部门发挥作用但不宜编制规划的领域调整为行动方案或专项政策。同时，要建立有效的规划衔接协调机制，形成衔接协调的平台和接口，以市县发展总体规划为龙头，与相关空间规划、专项规划共同形成定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。
强化目标任务衔接。市县发展总体规划提出的目标任务，是市县发展的总体方向和要求。备部门、各领域的相关规划、行动方案、专项政策，要围绕市县经济社会发展总体规划的要求，进一步细化、具体化，形成落实总体规划的支撑。
强化空间布局衔接。要落实《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规的要求，以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台，为相关规划的编制提供依据和接口。相关空间规划的管制分区和边界划定，如城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线，可在三类空间布局的框架下进一步细化，形成更具体的空间管制分区。通过三类空间和细化的管制分区，形成综合与专项相结合的空间管控体系。
强化政策衔接。市县发展总体规划提出的经济社会发展政策方向和空间开发布局的重点，加大部门间政策制定和实施的协调配合力度，完善相关专项规划、行动方案和专项政策，形成具体操作性措施。
五、加强市县规划编制组织领导
加强规划编制工作的组织领导。市县政府主要领导要高度重视、亲力亲为，要把推进市县规划的改革创新作为一件大事，扎实加以推进。要改变把“十三五”规划作为发展改革系统规划的认识偏差，强化政府规划的意识，发挥政府的领导责任。市县政府要结合本地区资源环境特点和经济发展水平，在规划目标、规划任务的确定上，妥善处理好“尽力而为”与“量力而行”、“主动积极”与“务求实效”等关系，切实提高规划编制质量和水平。市县发展改革部门要发挥好组织协调的作用，在规划研究编制过程中，充分发挥城乡、国土、环保、农业、交通等部门的作用。要把规划编制过程，作为统一认识、凝聚共识、形成合力的过程。
强化重大问题的基础研究。市县范围虽然相对有限，但谋划发展，筹划空间，不仅需要顶层设计、整体考虑，也需要进行大量的深入研究和论证。备市县要围绕改革创新的要求，合理整合规划研究经费，科学设置研究课题，增强规划研究的针对性、实用性，特别是要把国土空间的分析评价作为研究制定规划的重要基础。在研究编制市县经济社会发展总体规划过程中，要组织跨部门、跨学科的规划队伍，发挥区域规划、城乡规划、土地规划、环境保护规划等多学科优势，深入研究，充分论证，提高规划编制工作的科学性。
充分做好与相关部门工作的协调配合。要充分利用相关部门已形成的工作基础，特别是已经开展“多规合一”、“多规融合”的市县，对相关空间布局、功能分区、城市增长边界、生态保护红线等规划成果，要在优化整合基础上，充分体现在市县经济社会发展总体规划中，使规划编制过程成为规划衔接协调的过程。
增强规划工作透明度和公众参与度。用好备类信息技术平台，借助微博、微信、网络、电视、报刊等信息平台，广泛听取社会各界意见，集思广益，吸纳社会各界代表参与规划重大问题的咨询论证，使规划编制成为公众参与的过程和凝聚社会共识的过程，使规划编制既有利于明晰政府职能，又有利于引导市场和服务公众。
省级发展改革部门要负起领导责任，强化对市县规划改革创新的组织、协调和指导作用，加强规划。人员培训，提高市县规划编制、修订和组织实施的能力及水平。特别是要强化对市县总体规划的衔接，要把控制开发强度、优化三类空间比例等一些约束性指标作为规划衔接的重要任务。各级发展改革部门，要按照李克强总理关于以改革创新精神编制好“十三五”规划的讲话精神，按照规划编制工作的总体部署，精心组织，科学谋划，切实编制好经得起实践检验的“十三五”规划。
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