晋政发〔2011〕11号《山西省人民政府关于加快推进城镇化的意见》

山西省人民政府关于加快推进城镇化的意见

晋政发〔2011〕11号

各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构：

为深入贯彻落实党的十七大、十七届五中全会精神，促进经济发展方式转变，实现转型跨越发展，现就加快我省城镇化进程提出如下意见。

一、加快推进城镇化的重大意义

加快推进城镇化是扩大内需、促进经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的强大动力，是统筹城乡发展、解决“三农”问题、保障和改善民生的重要途径，是实现现代化和全面建设小康社会的必由之路，对于推动我省资源型经济转型发展和再造一个新山西具有十分重要的现实意义和长远意义。近年来，我省城镇化得到了稳步发展，2010年城镇化率达到48.05%。但同时，城镇化滞后于工业化，城镇化质量不高，特别是城镇群发展滞后、城镇规模偏小、城镇市政公用设施和公共设施不完善等问题十分突出，“十一五”时期城镇化速度低于周边和中部省份，加快推进城镇化势在必行。城镇化发展事关全省经济社会发展大局，事关山西转型跨越发展，必须作为一项重大战略抓紧抓好。


二、推进城镇化的总体要求

（一）总体思路。

围绕“十二五”期间主要经济指标翻番、再造一个新山西的目标，把加快推进城镇化作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设的重要内容，紧扣“提速、提质”主题，以太原都市区为核心、区域性中心城市为节点、大县城和中心镇为基础，构建“一核一圈三群”城镇体系框架；以城乡规划、土地利用总体规划、产业发展规划为引领，以经济开发区、高新技术产业园区、产业集聚区为支撑，以城镇旧区改造、棚户区改造、城中村改造为抓手，加快城镇化进程，促进山西经济社会又好又快发展。

（二）指导原则。

坚持提速与提质并重，在发展中提质，在提质中发展；坚持统筹协调，以中心城市带动城镇群构建，以城镇为中心推进城乡一体化发展；坚持以人为本，完善城镇市政公用设施和公共设施，提高居民居住水平，促进民生改善；坚持低碳绿色，节约利用土地、水等自然资源，防治污染，保护生态环境；坚持解放思想，深化改革，先行先试，促进体制机制创新；坚持因地制宜，发挥自然资源优势，突出历史文化特色。

（三）主要目标。

到2015年，全省城镇化率达到55%左右。城镇市政公用设施达到全国中等以上水平，公共设施进一步完善，居民居住水平有较大提高，环境质量明显提高，景观风貌得到改善；太原都市圈基本成型，在全国的地位有较大提升。到2020年，全省城镇化率达到63%左右，形成比较完善的市政公用设施和公共设施体系，城镇生态环境质量根本改善，历史与地域文化特色充分彰显，人居环境与生活质量显著提高；太原都市圈成为全国重要的城市群，其他三个城镇群形成雏形。


三、构建“一核一圈三群”城镇体系框架

结合我省自然地理环境、资源禀赋和城镇发展条件，按照“空间集聚、组群推进、城乡统筹、协调发展” 的原则，引导人口、产业向发展条件较好的区域相对集中。加快发展太原都市区和都市圈，培育壮大晋北、晋南、晋东南城镇群，构建“一核一圈三群”城镇体系框架，为太原城市群的形成奠定基础。

“一核” 即由太原市区、晋中市区、清徐县城、阳曲县城构成的太原都市区，是全省城镇体系的核心，经济转型发展的增长极核。2015年都市区城镇人口达到400万人，2020年达到500万人。

“一圈” 即太原都市圈，是以太原都市区为核心，太原盆地城镇密集区为主体，辐射阳泉、忻定原、离柳中城镇组群的都市圈。包括太原、晋中、吕梁、阳泉、忻州5市的30个县（市、区）。该区域是省域经济与社会事业最为发达的核心区域和最为重要的城镇密集地区。2015年，城镇人口达到830万人；2020年，城镇人口达到1000万人。

“三群” 即以大同、朔州为核心的晋北城镇群，以临汾、侯马、运城为核心的晋南城镇群，以长治、晋城为核心的晋东南城镇群。三个城镇群是区域经济发展的核心区域，省域经济持续增长的重要区域。

晋北城镇群， 以大同盆地为主体，包括大同市、朔州市的10个县（区）。2015年，城镇人口达到240万人；2020年，城镇人口达到280万人。

晋南城镇群， 以临汾、运城盆地为主体，包括运城市、临汾市的16个县（市、区）。2015年，城镇人口达到380万人；2020年，城镇人口达到460万人。

晋东南城镇群， 以长治盆地和晋城中部地区为主体，包括长治市、晋城市的12个县（市、区）。2015年，城镇人口达到250万人；2020年，城镇人口达到290万人。


四、推进城镇化的路径

（一）加快构建太原都市圈。

把太原都市圈构建作为全省推进城镇化的重中之重。以太原都市区为核心，太原盆地城镇密集区为主体，阳泉、忻定原、离柳中为外围组群，加快建设以高速公路和快速轨道交通为主的都市圈现代交通体系；优化产业结构与布局，积极发展现代物流和服务业；合理组织旅游资源，完善旅游服务体系；统筹协调经济发展与资源环境保护，加强生态建设，形成有机融合的交通圈、经济圈、旅游圈和生态圈。加强太原都市圈向北通过京原线与京津地区的联系，建设京昆大通道；依托青银综合通道强化向东与石家庄及山东半岛城市群、向西与陕北及西北地区的联系，提升都市圈的区域地位。“十二五”期间，都市圈城镇化率、经济增长速度明显高于全省和其他城镇群，经济总量占全省的比例明显提高，努力把太原都市圈打造成为具有全国意义的重点开发区域、中部崛起的重要核心区、全省城镇化快速发展的先行区和资源型经济转型发展的示范区。

（二）着力发展省域和区域性中心城市。

全力支持太原率先发展，提升产业结构层次，增强综合承载能力和服务功能，提高城市品位，建设具有国际影响力的区域性现代化大都市。以太原晋中共建区为切入点，统一规划，协调功能，整合空间，对接基础设施，推进太原晋中同城化发展，共同构建辐射带动能力强大的省域中心，提升其在全国的地位。加快大同、朔州、忻州、阳泉、吕梁、长治、晋城、临汾、运城等区域性中心城市发展，科学确定城市发展定位与目标，积极发展高新技术产业和现代服务业，促进产业结构升级，加大市政公用设施和公共设施建设力度，增强综合承载能力，改善人居环境，为引进资金和项目提供条件。推进以中心城市为依托的城镇组群构建，合理组织城市功能，拓展发展空间，提升综合实力和服务能力，使其成为带动市域经济发展和城镇群构建的核心。统筹区域城镇和产业布局、基础设施建设和资源环境保护，积极培育以大同、朔州为中心的晋北城镇群，以临汾、侯马、运城为核心的晋南城镇群和以长治、晋城为核心的晋东南城镇群。

（三）积极实施“大县城”战略。

把县城和县级市作为城镇化发展的重要环节，扩大规模、增强实力、完善功能、塑造特色。以产业集聚区为载体，引导产业向县城和县级市中心城区集中。煤矿沉陷区治理、工矿棚户区改造及新建煤矿的生活区要尽量在县城和县级市中心城区安排。普及中等职业教育，推进中小学校和以图书馆、文化馆为重点的县级公共文化服务设施建设和达标，提高县级综合医院的服务能力和水平。搞好环境综合整治，彻底改变“脏、乱、差”的形象，提升城镇品位，改善人居环境。通过“大县城”建设，培育一批新的中小城市，带动县域经济快速发展。“十二五”末，23个县城人口规模达到10万人以上，43个县城人口规模达到5-10万人；2020年绝大部分县城人口规模达到5万人以上。

（四）大力推进“百镇建设工程”。

在全省选择100个基础条件较好、发展潜力较大的建制镇，予以重点扶持。以项目为依托建设城镇新区，按照市政标准建设和改造提升道路、供排水、供气、垃圾收集转运等设施和公园绿地，进一步完善中小学校、文体活动场所、卫生院、商贸服务等公共设施，对镇容镇貌进行综合整治，建设现代化新市镇，使其成为服务“三农”的中心、小城镇建设的样板。对于每个省级重点镇，由省、市、县三级财政给予2000万元的资金补助，用于基础设施建设；重点镇建设用地指标实行省级计划单列；省有关部门对重点镇的街巷硬化、供水、供电设施、文体活动场所、中小学、卫生院及绿化建设等在资金和项目上给予倾斜；对部分重点镇赋予一定的县级行政审批、执法、管理等权限和建立镇级财政，增强其自身发展能力。

（五）加大扶持产业园区发展力度。

围绕资源型经济转型发展，科学规划，合理布局，加快经济开发区、高新技术产业开发区和产业集聚区等产业园区发展，为城镇化发展提供支撑。支持符合条件的省级开发区升级、具备条件的开发区扩区或者调整区位。按照“一县一业”发展规划，依托现有产业基础，整合和调整零星分散的工业企业，每个县（市）至少形成一个具有特色的产业集聚区。产业园区的布局要与城镇规划和土地利用总体规划相互衔接，做到选址合理，用地落实，实现工业化与城镇化互动发展；产业集聚区可以比照执行省级开发区政策，进入产业集聚区的企业，其原有用地复垦后可以置换。

（六）协调推进城乡统筹发展。

按照城乡规划、产业发展、市场体系、基础设施、公共服务和管理体制“六个一体化”的模式，逐步推进城乡一体化发展；引导产业向园区集中、人口向城镇和农村新社区集中、土地向适度规模化经营集中、基础设施和公共服务向农村延伸。大中城市郊区要率先推进城乡一体化，建设城乡一体的市政公用设施和公共设施网络；整合农村居民点，建设新市镇和农村新社区；以农业产业化带动土地规模化经营，走集约、集聚式发展的城郊型城镇化道路。以县域为单元、县城为中心，依据县（市）域城镇体系规划，因地制宜推进城乡统筹发展。理顺村镇规划建设管理职责，规范村庄规划成果审查，提高规划编制水平与质量。以中心村和集镇为重点，集中扶贫移民搬迁、农村街巷硬化、饮水安全、路灯亮化、乡村绿化、沼气建设及农村改厕等农村建设的资金，每年重点搞好一批村庄和集镇的建设。结合新的“五个全覆盖”工程，合理规划建设文化体育场所和商业网点等公共设施，形成环境优美的综合性公共活动中心；在街巷硬化的同时，推进供水、排水、路灯等设施标准化建设；提高村庄绿化水平，综合整治村容村貌，建设设施完善、人居良好、富有特色、文明和谐的农村新社区。


五、建设生态宜居城镇

以城镇扩容提质为抓手，建设生态宜居城镇，推进城镇化提速提质和资源型经济转型发展。通过城镇新区开发建设和旧区综合整治，调整优化城镇空间布局，促进产业结构升级、城镇功能完善和人居环境改善。

（一）开展“城镇扩容提质大行动”。

按照“一年起步、三年见效、五年大变样”的目标，开展“城镇扩容提质大行动”。通过3-5年的努力，使城镇面貌、人居环境得到根本性改变。按照“先规划、后建设、先地下、后地上、设施配套、一次到位”的原则实施城镇新区综合开发建设，搭建城镇发展框架，提供新的发展空间。“十二五”期间建成一批设施完善、环境优美、具有地域文化特色和时代气息的城镇新区。以城中村和棚户区改造为切入点，对城镇旧区进行综合整治，高标准规划设计，成街成坊推进；改造危旧房，完善市政公用设施和公共设施，增加公共绿地和活动空间，清理乱搭滥建，整治广告牌匾，整饰建筑外观，改善人居环境和景观形象；对城镇重要道路及商业中心、广场、主要出入口等进行重点治理，打造标志性地段和节点。结合城镇新区开发和旧区综合整治，完善城镇应急防灾体系，增强抗御自然灾害和应对突发事件的能力。城镇新区建设和旧区改造要突出城镇个性与特色，保护历史文化遗产和自然环境，彰显特色魅力。继续搞好太原西山、大同矿区、阳泉矿区等老工业地区的综合整治，为资源型城镇转型发展提供范例。

（二）完善城镇市政公用设施和公共设施。

围绕“绿化山西、气化山西、净化山西、健康山西”目标，按照满足城镇化快速发展需要并适度超前的原则，加大城镇市政公用设施和公共设施建设力度，提升城镇的综合承载和服务能力。“十二五”要重点加强城镇道路、燃气、垃圾无害化处理、集中供热、供水等设施和绿化建设，实现“三个县县有”和“四个达标”，即县县有垃圾无害化处理场、集中供热设施和生态文体公园，城镇燃气、供水、污水处理和道路交通设施建设达到规划目标。在搞好高等院校、省市两级公共文化服务和体育设施建设的同时，以中小学校、幼儿园、社区文体活动场所、卫生机构等为重点，加强城镇教育、文化、卫生、体育等公共服务设施建设，合理配置商业服务网点，提升基本公共服务水平。

（三）推进资源节约型和环境友好型城镇建设。

通过“节、减、治、创”等措施，推进资源节约和环境友好型城镇建设。优化土地资源配置，盘活用好城镇闲置和低效利用土地，鼓励开发利用地下空间，促进城镇紧凑集约发展。加快淘汰高能耗、高污染、低效益的产业，完成既有建筑供热计量与节能改造，新建建筑严格执行节能标准，实行供热计量收费，加大可再生能源建筑应用和节能型交通运输工具推广力度，优先发展城市公共交通。推广普及节水工艺、技术和器具，加快高耗水行业节水技术改造，降低城镇供水管网漏损率，鼓励雨水收集、中水回用和再生水利用。充分利用城镇既有建筑，推广应用高性能、低能耗、可再生循环利用的建筑材料。高度重视城镇生态环境保护与污染治理，加强城镇生态体系建设，积极利用清洁能源，整治或关闭污染严重的工业企业，有效降低污染物排放总量。保护城镇水源地，建设和完善城镇危险废物、医疗垃圾、废旧电池等收集和处理设施。深入开展生态宜居城镇、环保模范城市、环境优美乡镇、生态文明村创建活动，推进转型发展、绿色发展。


六、创新城镇化发展体制机制

（一）建立健全规划协调监督机制。

以“一核一圈三群”为重点，编制和完善城乡规划、土地利用总体规划和产业发展规划。三个规划在规划目标和空间布局上要做到协调统一，各类专项规划要与城乡规划相互衔接，形成统一的空间框架。强化各级城乡规划委员会的职能，对同级政府审查和审批的各类规划及城乡规划建设的重大问题要经过规划委员会的审议和统筹协调，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一体化”。按照加快推进城镇化的要求，建立城乡一体的规划管理体制，强化对规划制订、修改和实施的监督检查，维护规划的法律权威性和严肃性。

（二）创新投融资体制机制。

建立以财政为基础、政府融资平台为主渠道、土地增值收益为补充，引导民间投资、产业资本投入和企业履行社会责任参与城镇建设的投融资服务体系。市、县人民政府设立城镇化专项资金，重点用于城乡规划编制和融资平台的资本金；加大煤炭可持续发展基金、土地出让收益用于城镇市政公用设施投资的比例，增加地方政府债券规模。整合壮大省、市城镇化投融资主体，建立市、县级政府融资平台，实现城镇资源资产化、资产资本化；规范投融资管理，形成规范化的城镇化投融资平台。通过公私合作开发等方式，吸引民间资本参与市政公用设施和公共设施建设；引导大型企业集团参与城镇建设，支持外资投向城镇建设。加强与开发性金融机构合作，推动发行城镇投资建设债券、市政建设债券和股票；设立城镇化建设产业投资基金，充分利用各类社会资金，形成市场化、专业化的投融资模式。

（三）深化户籍制度改革。

建立适应城镇化快速发展的户籍管理制度，引导农村人口向城镇集聚。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）为落户条件，解决进入城镇的大中专院校及技校毕业生、农民工及其配偶、未成年子女的城镇户籍；引进的人才，招商引资达到一定数额或者投资兴办实业达到一定规模的，农民工获得市级以上劳模、先进工作者荣誉称号或有其他突出贡献的，本人及其直系亲属可以在所在城镇落户。创新暂住人口服务和管理，逐步在全省实行按居住地登记的户籍管理制度。

（四）完善土地管理制度。

优化土地利用结构，节约集约用地。通过市、县土地利用总体规划修编，为城镇群和城镇发展预留空间。适当集中国家下达的土地利用计划指标，优先保障“一核一圈三群”重点项目建设用地；以农村“田水路林村矿”综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点为平台，解决中小城市和小城镇发展及新农村建设用地，节余的建设用地指标可进行调剂。实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩制度，为发展较快的城镇创造发展条件。逐步推进农村集体建设用地以转让、租赁、作价入股等方式进入土地市场流转。

（五）建立和完善社会保障制度。

按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，统筹城乡社会发展，实施社会保障全覆盖工程。基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障三项制度覆盖城乡，实现人人老有所养、病有所医、基本生活有保障的目标。建立财政补贴和个人缴费相结合的城镇非就业居民养老保险制度，加快新农保覆盖步伐，逐步实现城镇企业职工和非就业居民养老保险与新农保之间、城镇基本医疗保险与新农合之间、城乡医疗救助制度之间的衔接，保证城乡各类人群社会保险关系转移接续的顺畅进行，促进农村人口向城镇的顺利转移。推进以社会保障“一卡通”建设为核心的信息化建设，力争2012年实现全省覆盖、全国联网、标准统一、功能兼容。以经济适用房、廉租房和公租房为重点，加大城镇保障性住房建设力度，实现住有所居。

（六）创新城中村和棚户区改造政策。

加大财政对城中村、城市棚户区、工矿棚户区改造和煤矿沉陷区治理的支持力度，同时要创新政策，引入社会资金参与城中村和棚户区改造，加快改造进度。推进城中村综合转制，解决失地农民的就业和生活保障问题。


七、加快推进城镇化的措施

（一）加强领导，形成合力。

省人民政府成立省城镇化推进工作领导组，统一领导全省城镇化工作，研究解决城镇化推进工作中的重大问题，组织协调“一核一圈三群”规划的编制与实施。领导组下设办公室，负责领导组的具体事务性工作。各地人民政府要按照省委、省人民政府的要求，把城镇化推进工作摆到重要位置，主要负责人要亲自负责，并建立相应的领导机构。有关部门要各负其责、各尽其职，密切配合、形成合力。

（二）严格考核，奖优罚劣。

研究制定城镇化考核指标体系，并作为省年度目标责任考核的内容。评选城镇化工作先进单位和示范工程，由省人民政府给予表彰和奖励。

（三）强化培训，增强能力。

加强对干部的培训工作，形成制度并长期坚持。把城镇化知识列入党校、行政学院的教学内容，通过多种方式组织各级领导干部系统学习党和国家有关城镇化的方针政策、城乡规划建设管理的理论知识以及国内外的先进经验，提高推进城镇化工作的能力和水平。

（四）搞好试点，以点带面。

省里选择部分城镇组群、市、县及镇进行试点，省有关部门要加强对试点的指导，并在政策、资金等方面给予支持。市、县也要在省级试点的基础上，开展多种类型的试点。通过试点，总结经验，以点带面，全面推进，提高全省城镇化的整体水平与质量。

各市、县要根据本意见，结合当地实际，提出推进城镇化的实施意见。各有关部门要按照各自职责，制定具体的政策措施。
 

二○一一年六月十一日
 
抄送： 省委办公厅，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省高法院，省检察院，各人民团体，各新闻单位。

 

山西省人民政府办公厅
2011年6月13日印发

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本文关键词： 晋政发〔2011〕11号, 山西省人民政府, 加快推进, 城镇化