豫发〔2014〕1号《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》

中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见

豫发〔2014〕1号

（2013年12月25日中国共产党河南省第九届委员会第六次全体会议通过）


为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和中央城镇化工作会议部署，推动新型城镇化科学有序、积极稳妥发展，加快中原崛起、河南振兴、富民强省，现提出如下意见。

一、科学推进新型城镇化的重大意义

1.城镇化是现代化的必由之路。城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚，农村人口向城镇集中的自然历史过程，是资源高度集约化配置的过程，是人类社会发展的客观趋势，是现代化建设的核心内容。站在新的起点上，走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

2.科学推进新型城镇化是实现中原崛起、河南振兴、富民强省的必然选择。河南是农业大省、人口大省、发展中大省，正处于全面建成小康社会的决定性阶段，处于爬坡过坎、攻坚转型的关键时期，城镇化水平低、质量不高仍然是我省经济社会发展诸多矛盾的症结所在。科学推进新型城镇化具有牵一发而动全身的综合带动作用，有利于推动粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略规划深入实施，加快先进制造业大省、高成长服务业大省、现代农业大省建设，让人民群众更好更公平地享受到改革发展成果，打造富强河南；有利于促进生产方式、生活方式以及价值观念转变，传承中原历史文化，提高社会文明程度，打造文明河南；有利于解决大量农民工在城乡之间钟摆式流动带来的社会矛盾和风险，提高社会治理水平，促进社会和谐稳定，打造平安河南；有利于促进产业和人口在空间布局上合理集中，推动节约集约发展和生态保护，提高可持续发展能力，打造美丽河南。我们要实现社会主义现代化，加快中原崛起、河南振兴、富民强省，就必须走新型城镇化道路，较好完成这个历史任务。

3.科学推进新型城镇化是遵循规律、健康发展的必然要求。改革开放以来，特别是近年来，我省城镇化进程明显加快，现代城镇体系框架初步形成，中原城市群总体经济实力和辐射带动力稳步提高，郑州全国区域性中心城市建设迈出坚实步伐，地区性中心城市和县城人口产业集聚能力明显提升，城乡面貌发生很大变化。预计2013年全省城镇化率达到44.3%，较2007年提高10个百分点，是我省历史上城镇化发展最快的时期。同时，在发展过程中也积累了一些突出矛盾和问题，主要是产业就业支撑能力不足，不能满足大量农村富余劳动力亟待转移的需要，出省务工农村劳动力超过1100万人；城市基础设施建设滞后，基本公共服务供给水平不高，大量进城农民工和其他常住人口处于半市民化、两栖状态；促进农业人口向城镇转移的农村配套改革滞后，农民转市民后财产权益的保护和实现机制尚不完善；城市发育水平低，城市空间分布和规模结构不合理，中心城市辐射带动能力较弱，县级城市集聚产业和人口的潜力没有充分发挥；一些地方城镇建设规模扩张过快，占地过多，用地粗放，资源环境承载压力不断加大；城市社会治理体制和水平滞后于人口流动、社会结构变化、利益诉求多样化的趋势，个别地方出现了“城市病”的一些现象，社会稳定面临许多挑战。在实际工作中，有的领导干部对城镇化工作方向、重点把握不准，一些地方在新型农村社区探索实践中偏离分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为的原则，出现新村搬不进、旧村拆迁复垦难、财政债务负担重、运转难持续等问题。这些都必须引起高度重视，及时加以纠正和解决。

总体上看，我省城镇化发展既面对诸多难题，更面临巨大机遇，加快推进的条件趋向成熟。必须增强推进新型城镇化的历史使命感和责任感，牢牢把握新型城镇化正确方向，牢牢把握积极稳妥基本要求，始终坚持科学推进，既清醒认识推进新型城镇化的艰巨性、复杂性、长期性，遵循规律，因势利导，顺势而为；更充分认识推进新型城镇化的重要性、必然性、紧迫性，抢抓机遇，改革创新，锐意进取，把市场主导的无形之手用够、政府引导的有形之手用好，不走错路，少走弯路，充分发挥城镇化建设对经济社会发展和造福人民群众的乘数效应，加快中原崛起、河南振兴、富民强省。

二、科学推进新型城镇化的总体要求

4.指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，深入推进一个载体三个体系建设；坚持以人的城镇化为核心，强化“一基本两牵动”，推进农业转移人口进得来、落得住、转得出；坚持因地制宜、合理布局，以中原城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，提高城市综合承载能力，提升可持续发展水平；创新体制机制，调动农民积极性，消除城镇化的政策障碍，加快城镇化进程，促进富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南建设，为全面建成小康社会，实现中原崛起、河南振兴、富民强省奠定坚实基础。

5.基本原则：

——以人为本。以人的城镇化为核心，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

——优化布局。加快中原城市群发展，提高郑州全国区域性中心城市地位，大力推动地区性中心城市组团式发展和县级城市扩容提质，有重点地发展中心镇，健全功能完备、布局合理的城镇体系，形成以大带小、以小补大、以城带乡、统筹发展的新格局。

——生态文明。着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，顺应自然规律，保护生态环境，节约集约利用土地、水、能源等资源，合理控制城市开发边界，推进产业集聚、人口集中、土地集约，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，促进经济效益、社会效益和生态效益相统一。

——传承文化。强化文化传承创新，融入现代元素，延续城市历史文脉，发展有历史记忆、中原特色、民俗风貌的美丽城镇，促进自然与人文、现代与传统交融，把城市打造成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间，避免千城一面，万楼一貌。

——产城互动。坚持以产兴城、依城促产，把就业和生计作为推进新型城镇化的前提条件，通过产业集聚和转型升级繁荣城市经济，拓展就业创业空间，通过完善城市功能吸引要素集聚，拓展产业发展平台，形成产业集聚、就业增加、人口转移、产城融合发展的新格局。

——科学有序。实事求是，尊重规律，鼓励探索，试点先行，尽力而为，量力而行，既不消极懈怠、错失机遇，也不急于求成、拔苗助长，更不搞一刀切、齐步走，推动城镇化更稳更好发展。

6.主要目标。到2015年，全省常住人口城镇化率力争达到48%。城市集聚经济和人口的能力进一步增强，郑州龙头带动作用显著增强，中心城区常住人口达600万左右，洛阳副中心城市地位和作用更加凸显，郑汴一体化取得新进展，开封向新兴副中心城市迈进，地区性中心城市辐射带动能力和县级城市的综合承载能力显著提升，区域综合竞争力持续增强。城乡居民生活水平进一步提高，城镇基本公共服务常住人口覆盖面明显扩大，农业转移人口市民化促进机制初步建立，城乡差距逐步缩小。城市生态环境进一步改善，资源节约集约利用水平不断提高，人居环境质量明显提升。

到2020年，全省常住人口城镇化率力争达到56%；农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、农村富余劳动力向城镇转移成效显著，城市内部二元结构逐步得到破除，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小；现代城镇体系更加完善，中原城市群成为引领中部地区经济发展的重要增长极，20万人以上规模的城市达100个左右；城镇基础设施更加完善，城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，城乡发展一体化格局基本形成，绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流。

三、强化城镇产业支撑，促进农村劳动力转移就业

坚持产业为基、就业为本、生计为先，以城镇集聚产业的规模和提供的就业岗位决定农村劳动力向城镇转移的规模和进程，加快先进制造业大省、高成长服务业大省建设，培育发展各具特色的城市产业体系，强化城市产业支撑，千方百计增加就业岗位，营造良好的就业和生活环境，使农业转移人口进得来。

7.推动工业集聚发展。加快推进新型工业化，以技术高端化、产业集群化、发展集约化为方向做强高成长性制造业，以发展深加工产品群、节能降耗增效为重点改造提升传统支柱产业，以主攻核心技术、突破市场瓶颈为着力点培育战略新兴产业，增强工业的支撑能力。推动产业集聚区向更大规模、更高水平、更好质量发展，坚持企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建和人口有序转移，坚持产城互动，突出龙头带动、链式发展，着力构建规模大、竞争力强、成长性好、关联度高的产业集群。加快公共服务向产业集聚区延伸覆盖，带动农村劳动力向非农产业转移，农业人口向城镇转移。

8.大力发展服务业。充分发挥服务业最大就业容纳器的作用，适应居民消费需求多样化，完善和落实政策，着力发展金融、现代物流、文化、旅游、信息、电子商务等高成长性服务业，推动房地产业、商贸流通业等传统支柱服务业转型升级，培育发展健康服务、教育培训、商务服务、科技服务、养老及家庭服务等新兴服务业，显著扩大产业规模和就业规模。把商务中心区和特色商业区作为加快城区服务业发展的主要载体，创新融资开发、商业运作模式，建成一批大型城市综合体，培育一批金融服务、文化创意、商务中介、总部经济等特色楼宇，形成一批商、旅、文融合的特色商业街，改造一批现代物流、电子商务、会展等有机融合的专业市场，打造产业高集聚、产出高效率、功能高复合、就业高容量的服务业集群。

9.完善多渠道增加就业政策措施。出台更有力的鼓励企业吸纳就业的措施，运用财政扶持、税费减免、创业指导、政策性金融服务、小额贷款担保等手段，大力发展中小微企业，增加更多就业岗位。鼓励自主创业，制定创业优惠政策，突出资金、场地、技术等创业服务，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业新机制，发挥创业带动就业的倍增效应。扩大政府购买公共服务的规模，积极开发公益性服务岗位，并多向城镇低就业家庭和农民工提供。继续抓好省外转移就业，推动建立长期劳务培训与输出关系，培育一批全国知名的劳务品牌。规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，建立全省统一的就业服务信息平台，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，依法保障农民工的合法权益。

10.加强和改进就业技能培训。高度重视农民工职业培训和素质提高，深入实施全民技能振兴工程，坚持人力资源、教育、民政、农业、扶贫和残联等部门六路并进，协同配合，资源共享，扩大培训规模，提高劳动者技能；大力实施农民工职业技能提升计划，使每一个农民工特别是80后、90后农民工都能至少得到一次免费的基本职业技能培训，对有创业意愿并具备创业条件的农民工，要做好提升创业能力的培训。加快国家职业教育改革实验区建设，继续实施职教攻坚计划，坚持“三改一抓一构建”，改革单一的封闭式办学模式，大力推进校企合作；改革单一的政府投资模式，强化企业开展农民工岗位技能培训责任，建立多元投入办学机制；改革职业院校的管理体制和机制，激发职业教育办学活力；抓好一批职业教育重大项目，建设一批高水平的骨干职业院校，做大做强一批竞争力强的职教集团；构建现代职业教育体系，推动职业教育特色化、品牌化发展。创新培训方式，调动培训对象和培训机构两方积极性。

四、有序推进农业转移人口市民化，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖坚持存量优先、带动增量，有序推进农业转移人口市民化。按照织好网、保基本、兜住底的要求，积极推动城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住尚未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题，确保农业转移人口落得住。

11.明确政策导向。坚持自愿、分类、有序，推进农业转移人口市民化。充分尊重农民意愿，对有能力、有意愿进城落户的农民工及其家属，鼓励其进城落户；对已经在城镇就业但就业不稳定、难以适应城镇要求或不愿落户的人口，逐步提高基本公共服务水平，努力解决好子女教育、医疗卫生、社会保障等需求。鼓励各地因地制宜制定农民进城落户的具体办法，引导农业转移人口在城市落户的预期和选择。优先解决存量，优先解决本地人口，优先解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业升级和市场竞争环境的人，有序引导增量人口流向。加快棚户区和城中村改造，努力破解城市内部二元结构；抓好城乡一体化示范区建设和大别山、伏牛山、太行深山区及黄河滩区三山一滩扶贫搬迁，有效带动农村人口向城镇转移。

12.拓宽住房保障渠道。深入推进保障性安居工程建设，努力解决城镇贫困家庭和农业转移人口居住问题，引导房地产业健康发展，增加中低价位、中小户型普通商品住房供给，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。严格落实各级政府住房保障责任，加大棚户区和城中村改造力度，与保障性住房建设相结合，努力满足外来人口、大学毕业生、住房困难家庭的基本居住需求。拓展资金渠道，建立各级财政保障性住房稳定投入机制，鼓励政策性金融机构扩大融资服务；完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保；调整布局结构，大城市尤其是特大城市要提高比重，中小城市要根据需求合理安排，加大面向产业集聚区的公共租赁住房建设力度；加强配套设施建设，完善管理运营机制。完善租赁补贴制度，廉租住房、公共租赁住房并轨运行；对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并重。把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，与城镇户籍人口同等享受住房保障待遇。将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，支持农民工家庭购买普通商品住房。

13.保障农民工随迁子女平等享有受教育权利。以流入地政府管理为主，将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划和财政保障范畴，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受免费义务教育。对未能在公办学校就学的采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在流入地接受免费义务教育的权利。根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，调整优化城乡中小学布局，增加城镇学前和义务教育资源，重点加强新城区、城乡接合部幼儿园和中小学建设，加快解决中小学大班额问题。实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面，推进城镇义务教育均衡化发展。完善农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策，制定实施农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的办法，实现农民工随迁子女在流入地参加中考和高考。

14.加强社会保障服务。扩大参保缴费覆盖面，完善个人账户制度，健全多缴多得激励制度。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，实现社会保障一卡通。完善职工基本养老保险制度，逐步提高统筹层次。整合城乡居民基本医疗保险制度，鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。引导农民工及早在城镇参保并连续参保，强化企业缴费责任，加强对企业为农民工缴纳各种社会保险费用的监督检查。根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生服务体系，免费提供妇幼保健、预防接种、传染病防控等公共卫生服务。推进城乡最低生活保障制度统筹发展，探索将农民工及其随迁家属纳入城镇社会救助和养老服务范围。

15.深化户籍制度改革。创新人口管理，健全农业转移人口落户制度，坚持农民自愿，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。以合法稳定职业或稳定住所（含租赁）为基本落户条件，实施差别化落户政策，适当控制郑州中心城区人口规模，有序放开中等城市落户限制，全面放开建制镇和小城市落户限制。逐步将城中村、城郊村和产业集聚区内村庄的农业人口成建制地转为城镇户口。推进人口管理制度改革，还原户籍的人口登记管理功能，全面推行居住证制度，建立以居住证为依据的基本公共服务提供机制，形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。

五、深化农村配套改革，建立农业人口转移的促进机制

健全体制机制，切实保障农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权和农民集体经济收益分配权，积极探索农民相关权益的实现形式，消除农民进城的后顾之忧，弥补农民进城个人成本，增强农民向城镇转移的动力，确保农业人口转得出。

16.完善进城落户农民土地承包权益保障机制。保留进城落户农民土地承包经营权不变。全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励和支持承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，允许以承包经营权入股发展农业产业化经营，探索农民土地承包权多样化实现形式，提高农民土地流转收入。建立健全农村土地流转服务体系，降低土地流转成本和风险，提高流转效率。

17.保障进城落户农民宅基地用益物权。保留进城落户农民宅基地使用权不变。加快农村宅基地确权登记颁证，保护农户宅基地用益物权。探索农村房屋产权登记和农民住房财产权抵押、担保、转让制度，增加农民财产性收入。建立公平合理、自愿有偿的宅基地退出机制。探索建立已退出宅基地再开发利用机制，合理分配土地增值收益，提高个人收益。

18.保障进城落户农民集体经济收益分配权。保留进城落户农民原有集体财产权益不变。按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的要求，因地制宜推进以股份合作制为主、多种形式并存的农村集体经济组织产权制度改革，将集体财产评估折股，量化到人，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。加快建设省级农村产权交易中心，建立健全市、县、乡镇三级农村产权交易市场体系，为农村及涉农各类产权的流转提供服务，推动农村产权要素合理流动。

六、优化城市体系、形态和布局，促进各类城镇协调发展

优化城市空间分布和规模结构，加快中原城市群建设，提高中心城市辐射带动能力，着力增强县级城市集聚产业和人口的能力，有重点地发展中心镇，推动大中小城市和小城镇协调发展。

19.优化城市空间布局。坚持核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边，构建放射状、网络化城镇空间布局。提升郑州区域中心服务功能，深入推进郑汴一体化，促进郑州与毗邻城市融合发展，加快大郑州都市地区建设，增强在全省经济社会发展中的核心带动能力。发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用，依托陆桥通道、京广通道和东北西南向、东南西北向运输通道建设，推动城镇布局与综合交通体系有机衔接，打造米字形城镇密集带。扩大轴带节点城市规模，完善城市功能，推进错位发展，促进大中小城市和小城镇合理分工，紧密衔接，内聚外联，协调发展。加强郑欧班列等对外联系通道建设，争取把郑州建设成“丝绸之路”经济带桥头堡，加速区域内人流、物流以及要素互换，促进与毗邻地区优势互补，联动发展。

20.加快发展中原城市群。紧紧抓住中原城市群纳入《国家新型城镇化规划》中西部三大城市群之一的重大机遇，制定和实施中原城市群规划，完善发展协调机制，壮大综合实力，加快产业集群发展和人口聚集，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。推动交通一体，加快航空、铁路客运专线、城际铁路、高速公路、快速通道和城市综合交通枢纽建设，以郑州为中心打造半小时交通圈和一小时交通圈，形成高效衔接的多层次城际快速交通运输网络，以交通枢纽带动大物流，以大物流带动大产业，以大产业带动城市群。推动产业链接，强化各城市产业定位和分工协作，促进城市间产业链条延伸对接和配套完善，打造优势突出的产业集群和产业基地。推动服务共享，完善基础设施规划建设协调联动机制，逐步推进毗邻城市金融、通信、物流等一体化，促进人才、科技等要素高效配置和合理流动，提升城市群整体发展效率。推动生态共建，建立健全区域生态保护修复和污染联防联治机制，加快构建“四区三带”生态网络，提高城市群资源环境承载能力。

21.提升郑州国家区域性中心城市的地位。按照建设大枢纽、发展大物流、培育大产业、塑造大都市和打造国家区域性中心城市的发展方向，利用区位优势，强化交通优势，提升物流优势，发挥创新优势，促进高端要素集聚，壮大支柱产业，完善综合服务功能，增强辐射带动全省和服务中西部发展的能力。大力推进郑州航空港经济综合实验区建设，引进国内外龙头企业，创新体制机制，强化政策支持，加快构建国际航空物流中心、以航空经济为引领的现代产业基地、内陆地区对外开放门户、现代航空都市和中原经济区核心增长极，到2020年基本建成全国重要的航空港经济发展先行区。加快郑东新区发展，推进重点功能区连片开发，强化金融、科技、文化、信息、高端商务等服务功能，打造全省推进新型城镇化样板区。推进老城区建设，提升老城区功能。推进客运、货运综合枢纽建设改造，促进多种运输方式高效衔接，提升郑州全国性综合交通枢纽地位。加大城市道路交通综合治理力度，推进快速通道和生态廊道建设，密切中心城区和周边县城的联系，建设宜居郑州。

22.增强地区性中心城市辐射带动能力。加快推进中心城市组团式发展，强化中心城区与城市组团间基础设施和公共服务体系对接，引导产业链接发展，形成分工合理、功能互补、联动发展的格局，加快人口和经济集聚，发挥对周边区域经济社会发展的服务和辐射作用。优化城市产业结构，推动产业高端化发展，提升现代服务功能，壮大城市规模和综合实力。推进旧城区改造，以棚户区改造为切入点，稳步有序推进城中村、连片旧住宅、废旧工业片区等综合整治，全面改善人居环境。提升洛阳副中心城市地位，加快国际文化旅游名城建设，推动老工业基地城市转型振兴。支持基础条件好的省辖市发展成为百万以上人口城市。

23.大力发展县级城市。把发展县级城市作为推进城镇化的重要着力点，发挥其落户成本较低、人文环境相近、进城农民有较强归属感等优势，努力使县级城市成为吸纳农业人口转移的主阵地。按照关联性大、成长性好、竞争性强的原则，提升产业集聚区发展水平，培育壮大特色主导产业，完善城市功能，增强产业和人口聚集能力。基础较好的县（市）要率先发展成为人口集聚能力强、功能完善的30万以上人口规模的城市。基础较差的县要完善基础设施，扩大县城规模，提升经济实力和综合承载能力。支持省直管县（市）逐步培育成人口50万左右的地区副中心城市。

24.有重点地发展中心镇。选择100个左右区位条件优越、产业基础好、发展潜力大的中心镇，布局建设专业园区，增强产业支撑能力，提升发展质量，逐步发展形成一批10万人以上的小城市。对具有特色资源、区位优势的小城镇，通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通节点等专业特色镇。对远离中心城市的小城镇，完善基础设施和公共服务设施，提升服务功能，发展成为面向周边农村的生产生活服务中心。对吸纳人口多、经济实力强的镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

七、加强城市建设和管理，提高城市可持续发展能力

顺应现代城市发展新趋势，树立“精明增长”理念，健全规划建设体制机制，推动集约智能、绿色低碳发展，增强文化魅力，完善基础设施，强化社会治理，加强城市管理，实现城市可持续发展。

25.提高城市规划建设管理水平。充分发挥规划的引导和调控作用，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程，科学确立城市功能定位和形态，统筹规划城市空间功能布局。完善城市规划工作程序，推行城市规划政务公开，加大公开公示力度。强化规划管控，加强规划实施全过程监管，避免规划随意变更，并严格实行规划实施责任追究制度，将城市规划实施情况纳入地方党政领导的考核和离任审计，确保依规划开发建设。以城市市容、市政、交通、管线资源、住房保障、生态环境、应急指挥等领域城市管理为重点，构建协同、高效、安全的城镇运行管理体系，着力解决群众反映强烈的环境污染、交通拥堵、城市内涝、重复开挖、公共秩序等问题。严格建筑质量管理，实行建筑质量责任终身追究制度。

26.建设节约型城市。建立节约集约考核奖励机制，大力发展节地节能节水型产业、节地节能型绿色建筑和紧凑型城市。合理确定城市用地规模，优化城市用地布局，提高建设用地开发强度、投资强度和环境效益，统筹地上地下空间，积极开发利用地下空间。实行最严格的水资源管理制度，推进节水型城市建设，推广普及先进适用的节水工艺、技术和器具，鼓励中水回用。加大工业、建筑、交通、公共机构等领域节能力度。优化能源利用结构，鼓励发展太阳能、地热能、风能、生物质能等可再生能源。大力发展循环经济，突出抓好产业集聚区循环化改造，减少资源消耗，降低废物排放，提高资源利用率。加强既有建筑节能改造，大力发展绿色建材，大力推进建筑工业化。

27.建设生态宜居城市。把生态文明理念全面融入城镇化进程，围绕美丽河南建设，加强城市生态建设和环境整治，全面提升城市人居环境质量。改善城市生态系统，科学规划生态功能区，加强城市调蓄水库、过境水系、周边湿地生态系统、绿地生态系统保护和建设，推进城市河道整治和园林绿地、立体绿化、生态走廊、休闲健身广场建设，营造环城防护林和城郊森林公园，构建城市绿色生态空间。深入开展城市环境综合整治，强化城镇污水、垃圾处理设施建设和运营监管，加强大气污染、水污染、土壤污染等防治，发展绿色交通，倡导绿色出行，构建城市绿色生活空间。完善环境管理机制，强化政府总体责任、部门监管责任、企业主体责任，深化总量控制环评管理，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，完善生态补偿机制。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

28.建设智慧城市。加快信息化提速赶超，推动信息化与城镇化协同发展。坚持城市信息基础设施与市政公用设施、公共服务设施同步规划，同步建设。建设宽带、融合、泛在、安全的基础信息网络，加快城镇基础设施智能化。以建设统一的地理空间信息平台为基础，统筹推进城市运行管理和社会管理数字化，深化交通、市政、环境监管、应急保障、治安防控等领域信息化应用，构建智能、协同、高效、安全的城市管理体系。建设智能化城市公共服务平台，创新教育、就业、社保、医疗和文化体育等服务模式，构建广覆盖、易使用、惠民利民的公共服务应用体系。积极推进国家智慧城市试点建设。扩大信息消费，大力发展智能终端产业和电子商务，加强物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，拓展智慧化的信息应用和新型信息服务。增强城市要害信息系统和关键信息资源的安全保障能力。

29.建设人文城市。突出城市的地域、历史和文化特色，保护历史文化遗存，发掘城市文化资源，传承创新中原文化，加强历史文化名城名镇、历史文化街区、历史文化遗址遗迹、优秀近现代建筑保护，塑造富有地方特色的建筑风格和城市风貌，打造历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。建立健全现代公共文化服务体系，促进文化、体育、休闲等公共设施免费开放。加快推进文明河南建设，倡导做文明人、办文明事，加强法制教育，提升城镇居民综合素质，提高社会文明程度。

30.强化城市基础设施支撑能力。按照统一规划、适度超前、配套衔接的原则，完善城市交通和市政公用设施。实施公交优先战略，构建以公共交通为主的城市机动化出行系统，加快城市综合交通体系建设，加大城市道路、停车场和交通枢纽建设力度，优化路网结构，促进城市交通与铁路、高速公路、机场的有机衔接，强化交通综合管理，确保城市交通畅通。加大城市给排水、电力、通信、燃气、供热等建设力度。

31.提高城市社会治理水平。树立以人为本、服务为先的理念，加强和创新城市社会治理。完善城市治理结构，创新社会治理体制，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。条件成熟的地方要按照城市发展管理客观需要，适时调整理顺行政管理体制，健全社区管理机构，强化社区自治和服务功能，加快公共服务向社区延伸，完善民主科学决策机制、社会矛盾调解化解机制，增强社区党组织的凝聚力、群众性自治组织的公共服务能力。健全防灾减灾救灾体制，完善城市应急管理体系，加强防灾减灾能力建设。创新社会管理综合治理，建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的治理机制，促进平安河南建设。

八、统筹推进新农村建设，推动城乡发展一体化

加大统筹城乡发展力度，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求推进新农村建设，加快农业现代化，增强农村发展活力，提高农村居民生活水平，夯实城镇化的根基。

32.发展现代农业。始终把粮食生产作为农业现代化建设的首要任务，严守耕地保护红线，稳定粮食播种面积，积极推进粮食生产核心区建设，加快实施高标准粮田“百千万”建设工程，保农田，保产量，为保障国家粮食安全作贡献。加快实施现代农业产业化集群培育工程，构建全链条、全循环、高质量、高效益的现代农业产业体系。推进都市生态农业工程。加快农业结构调整，发展特色种植业、养殖业、加工业和其他特色产业，增加农民收入。积极发展新型农业经营主体，大力培育新型农民和农村实用人才。加快构建新型农业社会化服务体系，推动主体多元化、服务专业化、运行市场化。强化城乡产业联动，促进农业产业链延伸、传统农业改造和农村劳动力转移。

33.科学编制实施新农村规划。适应农村人口转移和村庄变化新形势，遵循生产方式决定生活方式的规律，立足自然资源、环境条件和发展基础，原则上以县为单元，按照产业、新农村、土地、公共服务和生态规划五规合一的要求，推进农村发展规划编制，以产业发展规划为基础，科学确定村庄布局和规模，与土地利用总体规划相衔接，调整完善生态布局，配套建设基础设施和公共服务设施，全面改善农村生产生活条件，建设美丽乡村。尊重农民意愿，建立自下而上逐级申报、上下贯通、协同扶持的规划审批实施机制，明确省市县乡村的职责，统筹各级力量，确保资金集中使用，资源集约利用。

34.坚持分类指导。按照发展中心村、保护特色村、治理空心村的要求，科学引导农村住宅和居民点建设，方便农民生产生活。农村居民点迁建和村庄撤并必须尊重农民意愿，经村民会议同意；不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄，建设大规模的农民集中居住区。对城中村、城郊村和产业集聚区内的村庄有序纳入城市统一规划、建设和管理，加快城市化改造，将农民直接转为城市居民。对三山一滩区域内自然条件恶劣的贫困村庄，有序推进易地扶贫搬迁。大力实施扶贫攻坚计划，逐步实现农村贫困人口稳定脱贫。加大扶持力度，促进革命老区加快发展。对新型农村社区，已建成的要建立健全可持续发展机制；已开工建设的要进一步论证，针对不同情况进行规范，防止出现半拉子工程，不让农民受损；未开工建设的要按照五规合一要求重新论证报批。

35.推进城乡一体化示范区建设。坚持一二三次产业复合和经济、生态、人居功能复合的理念，充分发挥区域综合优势，以健全城乡发展一体化体制机制为目标，统筹推进城乡规划建设、三次产业协调发展、基础设施一体化建设、公共服务均等化、城乡生态网络建设、要素合理流动，在促进产业集聚、城乡建设、都市生态农业发展和农民市民化、基本公共服务均等化上实践示范，率先建成全省城乡一体化的先行区域，为实现现代化探索路子，积累经验。继续搞好新乡统筹城乡发展改革试验区、信阳农村改革发展综合试验区建设，推进鹤壁、济源、巩义、义马、舞钢、偃师、新郑城乡一体化试点。

九、坚持改革创新，完善推进新型城镇化的体制机制

深化重点领域和关键环节改革，不断破解土地、资金等要素制约和难题，加快形成有利于新型城镇化发展的制度环境。

36.创新土地保障机制。实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，管住总量，控制增量，盘活存量，优化结构，深化土地管理创新，提高城镇建设用地效率，提高城镇化发展的土地保障能力。发挥规划管控作用，坚持有限指标保重点、一般项目靠挖潜，优化建设用地配置。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，建立存量建设用地退出激励机制，大力推进旧城区、旧厂区、城中村改造，加大城镇低效建设用地再开发力度，积极稳妥开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点，加快实施人地挂钩试点政策，充分挖掘城乡建设用地潜力。逐步搭建节余建设用地指标交易平台，坚持市场化运作，提高指标流转收益。改革国有建设用地有偿使用机制，改进经营性用地供应方式，提高土地资源配置效率和效益。建立城乡统一的建设用地市场，按照国家统一部署，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，保障农民土地增值收益。

37.创新资金多元筹措机制。发挥政府资金引导作用，建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，为城镇化建设提供资金保障。改革完善财政体制，建立健全城镇基本公共服务支出分担和奖补机制，实现基本公共服务支出持续稳定增长。完善省级转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，支持市、县政府加大对城镇基本公共服务的投入。建立透明规范的城市建设投融资机制，创新融资工具，拓宽城市建设融资渠道。支持有条件的地方发行市政债券，发挥政策性金融机构在城镇化中的重要作用，鼓励引导商业银行、保险公司等金融机构加强融资保障，增加贷款，有效支持城镇化建设。允许社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营，探索公益性基础设施和商业开发相结合的长效机制，实现公商协同、以商补公。搞好土地储备和两级循环开发，增加土地增值收益并合理分配，提高用于城镇建设的比例。整合运作国有资源、资本、资产、资金，做大做强符合条件的投融资公司。加强地方政府性债务管理，建立合理偿债机制。

38.完善促进新型城镇化的法制保障。严格依法规划、建设、管理城镇。加快推进规划立法工作，研究新型城镇化推进过程中的户籍管理、社会保障、土地利用、生态环境建设、公共服务设施建设、投资促进等新情况新问题，及时将实践中的好经验上升为地方性法规、规章，及时清理并修改与科学推进新型城镇化不相适应的地方性法规、规章、规范性文件，促进新型城镇化建设规范化、科学化。积极推进公共决策公示、公共听证和专家咨询论证制度，确保决策民主、程序正当、结果公开。严格规范征地拆迁行为，依法解决矛盾和纠纷，维护群众合法权益。

十、切实做好科学推进新型城镇化组织实施工作

科学推进新型城镇化是一个系统工程，涉及经济、社会、文化、生态文明建设方方面面。各级各部门要增强历史责任感，把科学推进新型城镇化摆在更加突出的位置，切实抓紧抓好。

39.科学规划实施。认真贯彻落实中央城镇化工作会议精神，研究制订我省到2020年新型城镇化规划和近期行动计划。各地要结合实际，制定新型城镇化实施方案。强化政策统筹，落实国家新型城镇化配套政策措施，加强部门间政策制定和实施的配合协调，推动人口、土地、资金、住房、生态环境等方面政策和改革举措形成合力。省城镇化工作领导小组要健全工作机制，统筹研究、协调、解决城镇化发展中的重大问题。各地要建立健全工作机制，推进规划和政策举措顺利实施。

40.积极稳妥推进。坚持成熟一批实施一批，有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城农民工及其家属落户问题。在全省选择10个左右市、县开展新型城镇化试点，重点在农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度等方面探索，先行试点，积累经验。省直有关部门要加强工作指导，协调解决试点工作中的突出矛盾和问题。加大教育培训力度，培育一批专家型的城市管理干部。加强宣传引导，营造科学推进新型城镇化浓厚氛围。加强新型城镇化统计工作，建立健全统计监测指标体系，规范统计口径、统计标准和统计制度方法，加快制定城镇化发展的监测评估体系，实施动态监测与跟踪分析，为完善相关政策、科学推进新型城镇化提供依据。

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本文关键词： 豫发〔2014〕1号, 中共河南省委, 科学推进, 新型城镇化, 指导意见