陕政发〔2015〕42号《陕西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》

陕西省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见

陕政发〔2015〕42号

 
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）精神，创新我省重点领域投融资机制，鼓励和引导社会资本投资，切实发挥投资对稳定经济增长的关键作用，结合我省实际，现提出如下实施意见。

一、总体思路

（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照中央和省委、省政府决策部署，以建立公平开放透明的市场规则为前提，以基础设施、资源环境、生态建设、公共服务等领域为重点，以完善社会投资合理回报机制为保障，以政府和社会资本合作PPP模式为基本路径，构建主体多元化、渠道多样化、机制市场化的重点领域投融资新体制新机制。

二、鼓励和引导社会资本投向交通基础设施

（二）加快推进铁路投融资体制改革。鼓励和引导民营企业、社会法人、境外企业、在陕大型企业以多种模式参与铁路、城市城际轨道交通、资源开发性铁路和支线铁路的投资、建设和经营。充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展，积极筹划设立铁路发展基金。按照市场化方向，不断完善铁路运价形成和调整机制。推进实施蒙西—华中铁路、西安地铁5号线、西安北客站至机场城际铁路、西安—铜川城际铁路、靖边—神木集运铁路、神木—瓦塘铁路和旅游轨道交通等吸引社会资本的示范项目。

（三）完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式。积极推进省级交通投融资平台改革，多渠道筹集建设和维护资金，更多地运用市场化手段化解高速公路债务。凡符合开放条件的公路、桥梁、隧道、综合运输枢纽、物流园区、运输站场等交通基础设施，均鼓励社会资本以独资、合资、控股、参股、BOT、BOOT等融资方式建设和运营。鼓励社会资本以城市综合体等形式投资、建设和运营客运枢纽场站。进一步理顺普通公路管理体制，逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制。抓好宝鸡—坪坎、绥德—延川、山阳—柞水、平利—镇坪、合阳—铜川等一批新建高速公路PPP示范项目。

（四）鼓励社会资本参与民用航空建设发展。吸引社会资本参与干线、支线机场以及航站楼等机场配套服务设施投资建设，鼓励小型支线机场运营者参与当地旅游等资源的开发、经营。以我为主推进航空产业研发、制造、服务等领域完善资源共享模式，创新阎良航空产业基地、汉中航空智慧新城、卤阳湖航空产业基地等园区管理体制机制。抓住低空空域改革的契机，大力发展通航全产业链，吸引社会资本投资建设通用航空设施。积极推进西安咸阳机场三期、安康机场迁建、华山支线机场、秦岭丹凤飞行小镇等项目向社会资本放开。

三、创新新型城镇化投融资体制机制

（五）改革市政基础设施建设运营模式。全面放开市政基础设施建设、运营市场，推动自然垄断行业逐步实行特许经营，制定我省基础设施和公用事业特许经营管理办法。加快推进市政基础设施建设运营事业单位实行独立核算、自主经营的企业化改革，推动投资、建设、运营和监管分离。对经营性项目，推行投资建设运营主体招商，政府不再直接投入；对准经营性项目，推行政府和社会资本合作、股权合作等模式；对非经营性项目，允许民间资本采取捆绑式项目法人招标等方式进入。鼓励引入专业第三方机构进行整体式设计、模块化建设、一体化运营。

（六）推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、政府购买服务、财政补贴、股权合作等多种模式，鼓励和引导社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市地下综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法依规选择符合要求的经营者。扩建、改造市政基础设施项目，可通过租赁—建设—经营（LBO）、购买—建设—经营（BBO）、外围建设等形式与社会资本合作；已建成的市政基础设施，可采用特许经营、委托运营或转让—经营—转让（TOT）等方式引入社会资本，通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式有效盘活存量资产。抓好西安草滩污水处理厂、延安姚店污水处理厂、西咸新区沣西新城综合管廊、渭南主城区集中供热管网、县城供水项目等一批市政PPP示范项目建设。

（七）加快建立新型城镇化投融资机制。建立市场化、可持续、规范透明的新型城镇化投融资机制。支持新型城镇化综合试点和中小城市综合改革试点先行先试，推动基础设施建设融资证券化，适当放宽市政债券、信托计划发行条件。加快培育中小城市，制定优惠政策鼓励社会资本投向县城、重点镇和新型农村社区建设，参与保障性住房建设和城中村、棚户区改造。围绕西咸新区城市发展方式创新，吸引世界500强、国内外知名企业及战略性基金等参与海绵城市、立体化综合交通系统等基础设施建设。

（八）完善市政基础设施价格机制。下放定价管理权限，加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，加强投资成本和服务成本监审。实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，市县政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。

四、鼓励社会资本加强能源设施投资

（九）鼓励社会资本参与电力电网建设。推进电力体制改革，支持社会资本进入清洁高效燃煤发电、低热值煤发电、燃煤电厂节能减排升级改造领域。鼓励社会资本科学开发常规水电站、抽水蓄能电站、风电基地、光电基地和生物质能发电、煤层气发电等项目。鼓励社会资本进入工业园区和产业集聚区投资建设天然气发电、背压式发电、余压余热发电等项目。在项目审批、电价执行、电网接入等方面社会资本与国有资本享有同等地位。吸引社会资本投资智慧电网工程、分布式可再生能源、新型储能装置和电动汽车充换电设施，推动能源互联网建设。遵照合理成本加合理利润的原则，按国家规定适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价，完善可再生能源发电价格政策。抓好榆林小壕兔200兆瓦光伏发电、渭南煤层气综合利用、吴起长城风电场、礼泉生物质发电和渭河盆地地热水溶（氦）气综合利用等项目。

（十）鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和储运建设运营。支持社会资本投资建设油气管网、城市配气管网和城市储气设施，鼓励社会资本参与神渭输煤管道、铁路运煤干线和煤炭储配体系建设，推动榆横、榆神重点能源化工基地和园区炼化一体化、煤炭综合利用等能源资源转化项目向社会资本放开。认真实施好天然气价格改革，理顺天然气管道运输价格，推进天然气分布式能源冷、热、电价格市场化。

五、推进信息基础设施投资主体多元化

（十一）鼓励电信业进一步向民间资本开放。制定加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见，鼓励民间资本开展宽带接入网络建设和业务运营，保障企业实现平等接入，用户实现自由选择，提高宽带接入性价比。鼓励民营企业开展移动通信转售业务，促进移动通信服务多元化发展。加强对行业垄断和不正当竞争行为的监管。

（十二）吸引社会资本加大信息基础设施投资力度。围绕“宽带陕西”计划和“数字陕西-智慧城市”发展纲要的实施，加快推进信息基础设施建设，实现新建住宅区、住宅建筑及商业楼宇光纤宽带全覆盖。进一步推进城市4G网络深度覆盖，实现城市、县城和乡镇连续覆盖以及农村热点区域的有效覆盖。鼓励社会资本参与智慧城市和信息惠民试点建设，重点投向信息基础设施、智能公共服务、智能交通等项目，推进下一代互联网、物联网、电子商务、无线宽带建设和应用。支持社会资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护。引导更多社会资本参与“互联网+”行动，推动传统产业改造升级。

六、鼓励社会资本投资运营农业、水利工程

（十三）鼓励社会资本参与水利工程建设。除法律、法规、规章有特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等方式参与重大水利工程建设运营，支持农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业企业、农业用水合作组织等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。选择引汉济渭、引红济石、斗门水库等一批重大水利工程开展PPP试点。

（十四）保障水利工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理水利工程，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件。完善社会资本投资水利工程的优惠政策，落实投资主体责任。社会资本投资建设或运营管理的重大水利工程，可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定或约定给予补偿或者赔偿。鼓励省水务集团等企业发起设立支持重大水利工程的投资基金，吸引社会资本参与水利工程项目投资、建设和运营。

（十五）推进水权水价改革。加快建立归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度。培育和规范水权交易市场，开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权交易流转方式。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。完善水利工程水价形成机制。进一步理顺农业水价，促进农业节水。合理制定并适时调整水利工程供非农业用水价格，价格调整不到位时，当地政府可根据实际情况安排财政性资金对运营单位进行合理补偿。

七、创新生态环保投资运营机制

（十六）深化林业体制改革。有序推进国有林场和国有林区管理体制改革，开展森林科学经营。深化集体林权制度改革，稳定林权承包关系，引导林权通过转包、出租、互换、入股等方式依法规范流转。积极推进林权抵押融资等工作。鼓励社会资本参股、控股、联合、兼并、收购国有林业企业。

（十七）推进生态建设主体多元化。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，鼓励社会资本投资森林资源培育、林下经济、林产品加工、森林旅游和退耕还林、绿化造林等项目建设，依法享受相应权益。支持农民专业合作社、家庭农（林）场、专业大户等经营主体投资规模化生态建设项目。鼓励秦岭国家植物园等项目按PPP模式投资、运营。

（十八）引导社会资本投入国土治理。鼓励社会资本根据有关规划开展土地整治、土地复垦、治沟造地和矿山生态环境治理等项目，建立和完善有利于社会资本参与土地整治的激励机制和政策措施。引导社会资本参与移民搬迁，多渠道筹集资金加强基础设施建设、公共服务配套建设和后续产业发展。推广延安等地治沟造地经验，鼓励社会资本参与特色沟域规划建设，对沟域内“山、水、林、田、路、村”整体包装，同步推进基础设施建设、生态环境提升和绿色产业培育。

（十九）推动环境污染第三方治理。推动环境污染治理实现市场化、产业化、专业化，在能源、化工、钢铁、水泥等重点行业以及产业集聚区、工业园区、开发区等重点区域，通过委托治理、托管运营等方式，加快建立排污者付费、第三方治理的新机制。

（二十）鼓励开展环境权益交易。推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。加快调整主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策。抓好低碳试点省份建设，建立碳排放权交易体系，实行碳排放总量控制制度，开展碳排放权交易试点，探索森林碳汇交易，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易。

八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度

（二十一）加快推进事业单位分类改革。积极推进医疗、养老、文化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位改制，鼓励和引导社会资本通过参股、控股、资产收购等形式参与国有经营性事业单位、机构和企业的转企、改制及重组。积极推进公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，支持社会资本参与公立医院改革。鼓励符合条件的国有单位培训疗养机构通过整合、购置、置换、租赁等方式，转变为养老机构。加快推进教育、医疗、养老、体育健身、文化等领域的社会组织培育发展，鼓励有条件的社会组织积极承接政府转移职能。

（二十二）鼓励社会资本加大社会事业投资力度。鼓励社会资本以多元主体、多种方式进入社会事业领域，通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设和运营。鼓励社会资本参与政府投资的社会事业项目建设、运营。巩固我省民办教育领先地位，鼓励社会组织或者个人支持和参与民办教育事业。各地在编制发展规划、城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时，要统筹规划、科学布局各类公共服务设施，调整、新增社会事业服务项目要优先考虑社会资本进入。各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等领域政府购买服务范围，包括社会组织在内的各类经营主体均可平等参与，凡适合社会资本承担的，均可通过委托、承包、采购等方式交给社会资本承担。允许事业单位依法以设施设备等作价的方式，与社会资本按照股份制形式发展社会事业。允许股份制社会事业机构员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

（二十三）推动文化旅游产业投资主体多元化。以推进30个重大文化项目为引领，鼓励和支持社会资本以多种形式参与重大文化项目建设。充分发挥陕西文化产业投资基金、陕西旅游产业投资基金等基金作用，通过股权合作、债权投资、特许经营等方式撬动更多社会资本，推动构建完善的文化旅游产业投融资机制。大力引导出版、影视、演艺、动漫等产业发展，促进文化与创意、旅游、信息、科技、金融等产业相互融合。探索以PPP模式，推动瀛湖文化旅游产业基地、兴元汉文化生态旅游示范区、商於古道文化景区、黄河壶口文化景区、统万城文化景区、文安驿文化产业园区以及大遗址保护等文化旅游项目。

（二十四）落实社会事业建设运营税费优惠政策。落实现行非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。对非营利性医疗、养老机构建设免征行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设减半征收行政事业性收费。民办幼儿园和从事学历教育的民办学校，执行与公办学校同等的税收等优惠政策。经认定为高新技术企业的医药、文化、体育企业，依法享受高新技术企业税收优惠政策。

（二十五）改进社会事业价格管理政策。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办相应机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务价格实行经营者自主定价，政府依法依规加强监管。营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由设区市政府按照市场化方向结合当地实际情况确定。

九、鼓励社会资本参与丝绸之路经济带建设

（二十六）鼓励社会资本参与互联互通建设。围绕打造丝绸之路经济带新起点，引导社会资本参与航空、高速公路、城市轨道交通、信息基础设施等大通道建设。支持西咸空港新城、西安国际港务区创新投融资体制机制，推动空港陆港联动，建设丝绸之路经济带对外开放国际门户和国际互联互通中心。完善国际航线补贴资金使用方式，鼓励境内外航空公司开通直达欧洲、美洲、中亚等国际航线。推动西咸空港保税物流中心、西安综合保税区等项目建设、运营积极向社会资本放开。

（二十七）引导社会资本推动多领域交流合作。创新汉长安城等遗址保护与开发项目投融资模式，推动与丝路沿线国家或地区在文物保护与考古研究等方面的合作；引导社会资本加强与丝路沿线国家或地区在能源开发、资源勘探、能源储备、基础设施等领域的合作；吸进外资投向我省主导产业和重点项目，推动跨境电子商务服务平台、杨凌旱作农业国际合作中心、中俄丝绸之路创新园等项目建设、运营。

（二十八）吸引社会资本参与合作平台建设。创新西洽会暨丝博会、欧亚经济论坛、杨凌农高会、丝绸之路国际艺术节等品牌展会办会模式，积极吸引社会资本搭建市场化、多领域的国际和区域合作平台；创新金融合作方式，制定优惠政策争取国际性、区域性金融机构落户。抓好西安领事馆区、国家级欧亚经济论坛综合园区、丝绸之路经济带能源金融贸易区、西安金融商务区等项目建设。

十、鼓励和引导社会资本参与创新驱动发展战略

（二十九）推进科技管理体制改革。进一步深化科技计划（专项、基金等）管理改革，发挥省科技成果转化引导基金、创新创业投资基金等作用，吸引社会资本支持重点领域科技研发和示范应用。引导社会资本参与国有科技企业改制，加快推进具备条件的科技服务事业单位转制，鼓励科技人员创办科技服务企业，积极支持合伙制科技服务企业发展。推进科技成果处置权和收益权改革，支持股权奖励、股权出售、股票期权等科技激励措施，推动科研成果加速就地转化。研究制定鼓励国有资本参与创业投资的系统性政策措施，完善国有创业投资机构激励约束机制、监督管理机制。完善工业技术研究院运行机制，推动条件成熟的工研院转制为企业。强化政策引导作用，增强市场主体创新动力。

（三十）鼓励社会投资参与区域创新体系建设。复制推广中关村自主创新政策模式，抓好西安国家全面创新改革试验区试点，重点依托国家级高新区探索开展知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作、金融创新、激励机制等创新改革试点。强化科技金融创新功能，努力在风险投资、银行贷款、融资担保、科技小贷、科技保险等方面取得突破。加强创业投资立法，完善促进天使投资政策法规。支持延长石油集团、陕鼓集团等龙头企业以技术和资本为纽带，联合高校、科研院所建设工程（技术）研究中心、工程实验室和企业技术中心。吸引世界知名跨国公司和创新型企业来陕设立研发机构，鼓励省内企业、高校、科研院所与国内外机构建立科技合作机制。抓好西安交大科技创新港、西安光机所光电产业园、沣西信息产业园、渭南3D打印产业园等项目建设。

（三十一）创新军民融合发展模式。鼓励军工单位采取PPP等模式，发挥优势参与智慧城市、智能制造、资源勘探、消防安保、人影工程等领域项目投资。支持军工单位以项目为载体、以资本为纽带开展跨地区、跨行业、跨所有制开放式合作，推动军民融合产业协同创新、资源整合与共享。指导优势民营企业进入军品研发、生产等领域，吸引社会资本参与国防科技工业建设。设立军民融合发展基金，鼓励市县政府与军工企业建立合作关系，共建一批军民融合园区和产业集群，推动西安国家民用航天产业基地、西安卫星测绘导航应用产业基地、兵器产业基地等一批军民融合基地园区深化改革加快发展。

（三十二）构建大众创业万众创新孵化体系。发挥陕西创新创业联盟作用，联合国内外投资机构、孵化机构和中介服务机构，依托高校、院所和高新区等建设一批创业苗圃、创业咖啡、创业公寓、创客中心，为创新创业者对接资本和服务。统筹安排各类支持小微企业和创业创新的资金，落实支持创新的政府采购、普惠性税收等措施。鼓励有条件的市县政府和企业设立创业基金，研究探索创业券、创新券等新模式，对众创空间等孵化机构的软硬件设施给予适当优惠或补贴。鼓励在陕高等院校、科研院所、工程中心等对小微企业开放共享各种实（试）验设施，推动新型孵化器建设。加强中小微企业综合服务体系建设，完善公共服务平台网络。

十一、完善配套措施

（三十三）建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。研究出台我省关于开展政府和社会资本合作的指导意见。各级政府要树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、规划引领、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。要认真筛选梳理公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，建立PPP项目库，分批向社会资本推出条件成熟的PPP项目。规范建立平等互惠合作关系，各级政府及有关部门要依法依规、公平择优选择社会资本作为合作伙伴，项目实施机构和社会资本要依法履行合同，建立合理的风险分担、收益共享机制。健全PPP项目风险防范、监督和退出机制。

（三十四）健全社会投资回报机制。综合采用使用者付费、财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费、税收优惠等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目，探索建立项目综合收益平衡机制。积极发掘创造能力较强、效益较好的配套项目资源，鼓励实施城乡一体和行业“打包”，实现组合开发，稳定项目预期收益。完善重点领域价格形成机制，建立基于保障合理收益原则的价格动态调整机制。探索市场化风险规避与补偿机制，加快培育第三方专业机构，完善咨询中介市场。引导合作双方牢固树立契约意识和法律意识，依法保障合法权益。

（三十五）充分发挥政府投资的引导带动作用。优化政府投资使用方向，重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的薄弱环节以及公益性和基础性建设。改革省级专项资金运行体制，充分发挥财政投入的引导和杠杆作用，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息、基金注资、设立风险补偿基金等方式，撬动更多社会资本参与重点领域建设。

（三十六）创新融资方式与渠道。建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道和重大项目投融资对接服务机制，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级，提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，建立重大工程、PPP项目等贷款审批快速通道。建立健全企业上市和发债辅导制度，提供全程跟踪服务。加强与国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构合作，为公共服务、生态环保、基础设施等重大工程提供长期稳定的低成本资金支持。鼓励和引导金融机构加大信贷产品创新力度，大力发展融资租赁、消费金融、互联网金融等新业态，支持开展以排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押增信的贷款业务。支持商业银行向县域延伸金融服务，适当放宽基层机构信贷审批权限，加大涉农信贷投放力度。完善融资性担保体系。加快以企业信用为主的信用体系建设。

（三十七）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金。鼓励各类资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开放、战略性新兴产业和新型城镇化等领域的投资基金。推进财政资金实施股权投资管理改革，政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持，吸引和带动各方资金参与。

（三十八）支持重点领域建设项目开展股权债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，引导社保资金、保险资金等资金投资于优良的基础设施和重点领域建设项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式筹措投资资金。积极推动重点领域资产证券化以及重点项目建设企业应收账款证券化。以国家开展企业债券品种创新为契机，争取城市停车场、孵化器、地下综合管廊、养老产业以及设施农业等专项债券试点。开展股权众筹试点，引导和鼓励政府投融资平台规范发展。

（三十九）加强组织实施。进一步简政放权，清理精简前置审批事项，强化纵横联动协管机制，加强政策宣传引导，树立典型案例，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策。全省各级政府要依法行政、科学决策，防止不当干预和地方保护，保持政策的连续性和稳定性，要健全工作机制，加强组织实施，确保各项措施落到实处。省级有关部门要结合实际，按照职责分工抓紧制定配套措施。省发展改革委要会同有关部门加强督促检查和效果评估，重大问题及时向省政府报告。

附件：重点任务分工方案.pdf

 

陕西省人民政府

2015年8月22日

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