鲁政发〔2014〕20号《山东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》

山东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

鲁政发〔2014〕20号

各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

现代预算制度是现代财政制度的基础。建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是深化财税体制改革的重要内容，也是加快政府职能转变、推进政府治理体系和治理能力现代化、促进全省经济社会持续健康发展的重大举措。根据新修订的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)和《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》(鲁发〔2014〕18号)有关要求，现就深化我省预算管理制度改革提出以下实施意见：

一、深化预算管理制度改革的总体要求

1.指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及省委十届十次全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕建立现代财政制度的总目标，改进预算管理制度，创新预算管理方式，健全预算管理体系，优化预算收支结构，提升预算管理绩效，加快构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为、强化预算约束、防范财政风险，为推进政府治理体系和治理能力现代化、加快经济文化强省建设提供制度保障。

2.目标任务。从2014年开始，全面启动预算管理制度改革。2015年在预算管理改革上取得决定性进展，在优化财政支出结构上取得实质性突破。2016年基本完成深化预算管理改革的各项任务，在全省构建起全面规范、公开透明的预算管理制度体系，力争在全国率先建立现代财政制度。

3.基本原则。

(1)依法理财，公开透明。按照推进政府治理体系和治理能力现代化的要求，健全财政法规制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，将公开透明贯穿预算改革与管理全过程，建设阳光政府、法治政府、责任政府、服务政府。

(2)全面完整，科学规范。完善政府预算体系，各类政府收支全部纳入预算管理，增强政府财力运筹能力，加强预算绩效管理，提高预算管理水平，推进预算管理科学化、规范化。

(3)厘清边界，转变职能。划清市场与政府的边界，优化财政支出结构，凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，公共财政要主动补位。

(4)整体规划，重点突破。坚持长远谋划、系统设计，协同推进各项预算改革；坚持从我省实际出发，突出问题导向，着力破解当前预算管理中的突出矛盾和问题。

二、推进预决算公开，建立透明预算制度

4.扩大公开范围。除涉密信息外，全省县级以上政府要全面公开经本级人大或其常委会批准的政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及报表，并对本级政府财政转移支付安排、执行以及举借债务情况等重要事项作出说明。各级所有使用财政资金的部门和单位均应公开部门预决算及“三公”经费预决算，并逐步公开部门支出绩效情况。2015年县级以上政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算要全面公开。乡镇政府要结合本地实际，及时公开政府预决算和“三公”经费预决算。

5.细化公开内容。政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开；部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出。部门、单位要对机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明，详细公开包括项目支出在内的所有财政资金安排的“三公”经费预决算，细化说明因公出国(境)团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。按经济分类公开政府预决算和部门预决算，明细反映政府支出的经济性质和具体用途。

6.推进专项资金信息与民生政策公开。按照“谁主管、谁负责、谁公开”的原则，健全完善专项资金信息公开机制。从2015年起，省级相关部门要及时公开专项资金管理办法和分配结果，逐步实现专项资金申报评审、分配使用、绩效评价等全过程公开。积极推进财政政策公开，加大民生政策公开力度，凡是财政资金安排用于教育、文化、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等民生领域的支出政策，各级政府及部门都要及时、准确、完整地向社会公开。对公开过程中社会关切的问题，要及时回应、规范整改、完善制度。

三、深化预算编制改革，健全政府财力综合运筹机制

7.完善政府预算体系。明确地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立健全定位清晰、分工明确、有机衔接、互为补充的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加快建立政府性基金预算中统筹使用部分列入地方一般公共预算的机制，将地方教育附加、水利建设基金、彩票公益金、残疾人就业保障金、文化事业建设费等政府性基金收入与地方一般公共预算同类专项资金统筹安排。加大国有资本经营预算资金调入地方一般公共预算支持社会民生力度，2015年省级国有资本经营预算资金调入一般公共预算的比例为10%，以后年度逐步提高，2020年达到30%。完善社会保险基金预算管理制度，落实划转部分国有资本充实社保基金的制度安排，探索社保基金结余保值增值途径，在精算平衡基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

8.健全预算标准体系。建立健全科学完备、动态管理的预算支出定额标准体系和资产配置标准，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行实物定额和服务标准，完善机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准，严格执行公务接待、国内差旅、因公出国(境)、会议、培训等经费管理办法和开支标准。按照“开正门、堵旁门”的原则，规范机关事业单位收入分配秩序，严格按政策落实公务人员薪酬、福利和社保费用支出。实行财政供养人员实名制管理，完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门联合共管人员信息共享机制，严禁超编配备人员，杜绝“吃空饷”现象。加强人员编制管理和资产管理，健全人员编制、财务管理、资产管理与预算管理相结合的机制。

9.改进规范预算编制。深化综合预算改革，将部门所有收支全部纳入部门综合预算，切实做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。上级政府提前下达各类转移支付资金要全部编入本级预算，提高预算编制完整性。编实、编细、编准支出预算，试编新增资产配置预算，建立资产统筹调配机制，将部门支出预算全部细化到经济分类款级科目，增强预算编制的科学性和有效性。规范预算编制周期管理，提前启动部门预算编制工作，推进项目预算滚动编制，加强项目前期评审论证，将专项支出细化到具体项目，减少代编预算规模。2016年省级预算内基本建设、农业、教育、科技、交通等重点专项资金年初预算到位率要达到90%以上。

四、改进预算管理与控制，建立跨年度预算平衡机制

10.改进年度预算审核与控制方式。地方一般公共预算审核的重点由收入预算、平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，要编制预算调整方案(草案)，报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测、合理安排。在国务院批准的举债限额内，经省人大或其常委会批准，省级一般公共预算内可以举借用于无收益的公益性事业发展的一般债务，省级政府性基金预算内可以举借用于有收益的公益性事业发展的专项债务。市、县级政府确需举借债务的，由省政府代为举借。国有资本经营预算按照收支平衡原则编制，不列赤字。

11.建立跨年度预算平衡机制。地方一般公共预算年度执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施仍不能实现平衡，省政府报省人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市级政府及省财政直接管理县(市)政府通过向省政府申请临时救助实现平衡，在下一年度预算中归还；除省财政直接管理县(市)外，其他县级政府通过向市级政府申请临时救助实现平衡，在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下一年度安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

12.实行中期财政规划管理。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接，按照3年滚动方式编制，逐年更新调整。从2015年起，省级试编3年滚动财政规划，对规划期内基本建设以及农林水利、教育、科技、社会保障、医疗卫生等领域重大项目，研究政策目标、运行机制、评价办法和资金保障措施，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。市、县级政府也要积极探索编制3年滚动财政规划。强化3年滚动财政规划对年度预算的约束。部门、行业规划中涉及财政政策和资金支持的，要与3年滚动财政规划相衔接。推进部门编制3年滚动规划，加强项目库建设，健全项目预算审核机制，健全部门3年滚动规划与预算项目库衔接机制。

13.加强政府债务预算管理。按照国务院有关规定，将地方政府债务分门别类纳入预算管理，将一般债务收支纳入地方一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。妥善处理政府存量债务，以2013年政府性债务审计结果为基础，对存量债务进行甄别，按规定程序报经批准后纳入相应政府预算管理。对纳入预算管理的存量债务，县级以上政府可申请发行地方政府债券置换。县级以上政府要定期公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

五、加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策

14.依法加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。完善税源控管机制，推进科技治税、综合治税，搭建全省统一涉税信息管理平台，加强税收信用评价体系建设，健全协税护税体系，严厉打击抗税、骗税及逃避缴纳税款等违法行为，提升税收征管能力和效率。2015年全面推行税式支出管理改革，动态掌握税收政策执行情况。全面落实国家各项结构性减税政策，严禁违反法律法规规定和超越权限多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。

15.加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，从严控制新增收费项目，取消法律法规依据不充分、政策效应不明显的收费基金项目，力争在现有基础上再压减三分之一。建立常态化收费公示、听证制度，涉企收费实施目录清单管理，目录清单外的收费项目一律停止执行，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派行为。规范国有资产资源有偿使用收入管理，研究建立公共资源出让收益合理共享机制。完善政府以所有者身份参与国有企业利润分配制度，扩大各级国有资本经营预算实施范围，逐步覆盖全部国有企业，实施国有资本收益收缴分类管理，稳步提高收取比例，保障国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支应缴库的非税收入，严禁通过违规调库、混库等手段虚增收入。

16.清理规范财税优惠政策。按照国务院统一部署，清理规范地方性法规、政府规章和规范性文件中涉及的税收、非税和财政支出等方面财政税收优惠政策，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定终止时限；没有法律法规障碍且确需保留的，按规定程序和权限报经批准后执行。今后起草地方性法规草案、政府规章、规范性文件、发展规划和区域政策时，不得越权规定具体的税收优惠政策，不得突破国家统一的财税法规制度。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，切实维护财税法律法规严肃性。

六、深化支出管理改革，完善财政转移支付制度

17.优化财政支出结构。健全厉行节约长效机制，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出，降低行政成本。清理规范重点支出与财政收支增幅、支出规模或生产总值等挂钩事项，一般不再采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。完善公共服务支出保障机制，全面落实关系群众切身利益的民生政策，做好“老小孤残”等弱势群体的保障工作，稳步提高民生保障水平。完善改革成本支付机制，落实好必要的改革性支出，推动各项改革顺利实施。除国务院、省政府有明确规定外，各级、各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其部门的政绩考核体系。结合税费改革和法规修订，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定。统一预算分配，逐步将所有预算资金全部纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。

18.清理整合规范专项转移支付。结合事权与支出责任划分，大力清理压减专项转移支付，严格控制引导类、救济类、应急类专项，切实压减专项数量和资金规模。甄别排查竞争性领域专项，凡属“小、散、乱”以及效用不明显、用于一般竞争性领域的要坚决取消。对使用方向相似、扶持对象相近、管理特点类同的专项转移支付予以整合。推进涉农资金整合工作，进一步扩大涉水涉地资金整合试点范围。清理规范预算内基本建设支出，主要用于重要基础设施和公益类项目。加快推进科研经费管理改革，整合优化各类科研计划(专项、基金)，以目标成果、绩效考核为导向统筹分配科技资源，构建新型科技计划管理体系。严格专项转移支付项目设立，建立健全定期评估和退出机制，今后市场竞争机制能够有效调节的事项不得新设专项。对具有地域管理优势的专项转移支付，主要采取因素法分配。对省级按因素法切块下达的资金，市、县级政府不得投向一般竞争性领域的企业或产业。对确需实行项目管理的专项转移支付，从严界定、从紧控制，主要实行竞争性分配。对确需保留的竞争性领域专项，采取基金等市场化运作模式或事后补助、间接补助等方式。积极开展政府与社会资本合作(PPP)试点工作，吸引社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设和公共事业投资运营。清理取消现行不合理的地方配套政策，未经省委、省政府批准，不得要求市、县级政府安排配套资金。

19.完善一般性转移支付制度。建立健全一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例。通过存量调整和增量倾斜，进一步提高省对下一般性转移支付所占比重，力争2015年达到60%以上。结合事权和收入划分，对市县履行本级事权存在财力缺口的，由省级通过一般性转移支付给予补助。中央和省出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。围绕中央“保工资、保运转、保民生”政策目标，进一步完善县级基本财力保障机制，结合实施区域发展战略和主体功能区规划，增加对革命老区、重点生态功能区、财力困难地区的转移支付，支持资源枯竭城市和老工矿区转型发展。完善财政转移支付分配办法，健全完善财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。

20.推进政府购买服务改革。坚持政府购买服务与推动事业单位改革、社会组织改革相结合，切实做到“费随事转”，提高公共服务质量，降低公共服务成本。建立健全政府购买服务制度，动态调整和完善政府购买服务指导性目录。从2015年起，各级、各部门对适合市场化方式提供、社会力量能够承担的公共性和公益性服务事项，要积极采取租赁委托、合作经营等合同方式交由社会组织、企业和机构承担。加快制定政府购买服务项目标准，推进购买服务项目库建设，健全政府购买服务预算管理体系。政府购买服务所需资金从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

七、完善预算执行管理制度，提高财政支出效率

21.加强预算执行管理。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，严格按程序调整预算。年度执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策；必须出台的，通过预算调整或以后年度预算安排资金。规范预算变更，执行中不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部门的规定办理。严格禁止将任何预算资金违规用于个人住房、交通、接待、子女教育、医疗服务等支出。及时批复部门预算，财政部门应在人大批准预算之日起20日内批复各部门预算，各部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属单位预算。提高提前下达转移支付比例，按因素法分配且数额相对固定的转移支付提前下达比例要达到90%以上。除据实结算等特殊项目外，各级预算安排的一般性转移支付和专项转移支付，应分别在本级人大批准之日起30日和60日内正式下达。省级和市级政府接到上级下达的转移支付后，应在30日内正式下达到市、县政府。接受增加专项转移支付的各级政府应向本级人大或其常委会报告有关情况。

22.推进国库管理制度改革。深化国库集中支付改革，推进电子化支付管理，力争2017年国库集中支付制度覆盖所有财政性资金和全部乡镇。健全国库单一账户体系，严格控制向部门单位实拨资金，清理取消各级行政单位实有资金基本账户。加强财政专户管理，一律不得新设专项支出财政专户；现有专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户2016年年底前一律取消。严格权责发生制核算范围，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按规定实行权责发生制核算的有关情况，应当向本级人大常委会报告。加强财政暂付款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金，全面清理历年暂付款，力争在2014年大幅压减的基础上，2015年再压减20%以上。完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，严格按照国家规定办理退库业务。

23.完善政府采购制度。严格落实“管采分离”的管理体制，依法强化财政监管职能。坚持物有所值和结果导向原则，改进政府采购管理方式。加强政府采购预算编制管理，扩大政府采购预算编制范围，努力实现应编尽编。优化和调整政府采购目录，扩大批量集中采购品目范围，推广“统采分签”、“一采多用”等模式，发挥集中采购的规模效应。推行“预采购”机制和审批“直通车”制度，提高政府采购执行效率。年初批复的政府采购预算，应在当年11月底前执行并签订采购合同。严格遵循市场规则，创新监管方式，做好“管、放”结合文章。从2014年起取消政府采购代理机构资格认定行政许可事项。积极推行“阳光采购”，实现政府采购需求、预算、标书、合同、验收等采购信息公开，提升政府采购公信力。

24.加强结转结余资金管理。健全结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金，2015年起各级结转结余资金规模占本级当年财政支出的比重控制在9%以内。各级政府上一年度预算的结转资金，应在下一年度用于结转项目的支出；连续2年未用完的结转资金，应作为结余资金管理，其中地方一般公共预算的结余资金，用于补充预算稳定调节基金。对部门、单位连续结转2年以上的财政性项目资金，一律收回本级财政统筹安排。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，加大结转资金统筹力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

25.建立权责发生制政府综合财务报告制度。深化预算会计制度改革，推进建立权责发生制政府综合财务报告制度，全面反映政府所有收支及资产、负债等情况。2014年，政府综合财务报告编制范围扩大到所有设区市本级，选择部分县(市、区)开展试点。2015年，编制范围扩大到全省所有县(市、区)，力争2016年以市为单位编制政府综合财务报告，2017年编制全省合并的政府综合财务报告。适时将政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为市、县级政府绩效考核的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

八、强化绩效结果导向，全面推进预算绩效管理改革

26.实施全过程预算绩效管理。把预算绩效管理作为建立现代财政预算制度的突破口，全面构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程绩效管理新机制。加快推进绩效目标管理，绩效目标与部门预算同步编报、审核、批复，结合滚动预算编制改革，对专项资金绩效目标实行前期评审，力争2016年省市两级所有财政资金安排的项目全部实行绩效目标管理。加大预算绩效评价力度，全面实施预算单位项目资金自评价，强化财政重点评价，不断提高评价规模和占比。大力拓展绩效评价领域，全面推进市县级财政管理绩效综合评价，积极开展部门整体支出绩效评价，实施常态化的财政政策绩效评价机制，定期评估政策施行效果，及时调整完善政策措施。强化评价结果运用，评价结果与预算安排挂钩，对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销，做到“花钱必问效、无效必问责”。

27.大力推行第三方机构独立评价。充分发挥第三方机构评价独立、客观的优势，按照试点先行、逐步推开的原则，2015年起每年选取部分资金规模大、社会关注度高的发展类和民生类项目，采取公开招标方式委托第三方机构开展独立评价，并不断提高第三方评价规模。加强对第三方机构的培育、管理和指导，规范委托第三方评价流程和第三方评价行为，健全第三方机构库和专家库，建立第三方机构评价质量考核评估机制，强化第三方机构的责任意识，不断提高评价质量和公信力。

28.夯实预算绩效管理基础。规范绩效管理流程，实现预算绩效管理与预算编制、执行的紧密衔接、有机融合，2015年建立较为完备的预算绩效管理制度框架。科学设置可测量、可比较、可追踪的评价指标，力争到2016年建立分部门、分类别、分行业的差异化绩效评价指标体系。建立财政部门、预算单位以及受托第三方机构分工明确、各司其职、密切配合的绩效评价工作机制。加强绩效信息系统建设和技术支撑，抓好基于同一平台的财政核心业务系统应用，强化对绩效信息的整合、共享和分析。

九、强化组织保障，确保改革顺利推进

29.加强组织领导。深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，面临许多矛盾和困难，任务十分艰巨。各级、各部门要从大局出发，进一步提高认识，把思想与行动统一到中央和省委、省政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，确保完成各项改革任务。要坚持于法有据、上下衔接，积极推进相关地方法规修订工作，在法治轨道上全力推进预算管理制度改革。省财政部门要加强工作指导与统筹协调，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。省直有关部门要加强协调配合，明确责任分工，健全工作机制，共同推进各项改革。市、县级政府要准确把握改革精神，结合本地实际，抓紧制定具体实施方案，确保各项改革措施落实到位。

30.严肃财经纪律。各级、各部门要严格遵守预算法等财经法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会监督，全面加强审计监督、财政监督、税务监督、会计监督，规范理财行为。要严格按规定拨付和使用财政资金，规范预决算编报，做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。各级政府要对本地区各部门、单位财经纪律执行情况进行全面检查，对检查发现的违规违纪问题，加大问责力度，依法严肃处理。全面实施财政专项资金信用负面清单制度，对单位或个人弄虚作假、冒领骗取、损失浪费财政资金等失信失范行为进行记录和惩戒，切实规范财经秩序。

31.扎实开展县级改革试点。在20个省财政直接管理县(市)开展现代预算制度改革试点。各试点县(市)要增强责任意识和担当精神，在推进预算公开、规范预算编制、改进预算控制、硬化预算约束、深化支出改革、强化绩效管理等重点领域先行先试、大胆创新、率先突破。省直有关部门要加强分类指导，加大政策倾斜，鼓励支持试点县(市)加快推进预算管理改革。各市可参照省级做法，选择部分县(市、区)开展改革试点。

 

山东省人民政府

2014年11月27日

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本文关键词： 鲁政发〔2014〕20号, 山东省, 预算管理, 制度改革, 实施意见