黑政办发〔2012〕3号《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省防灾减灾“十二五”规划的通知》

《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省防灾减灾“十二五”规划的通知》










黑政办发〔2012〕3号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

《黑龙江省防灾减灾“十二五”规划》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○一二年一月十二日

黑龙江省防灾减灾“十二五”规划

防灾减灾是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的一项基础性工作，关系广大人民群众生命财产安全，关系经济发展、社会稳定。党的十七届五中全会强调，“十二五”时期，要加强防灾减灾体系建设。为全面贯彻落实这一要求，根据《黑龙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，结合我省减灾救灾工作的实际，制定本规划。

一、我省防灾减灾工作现状、面临的形势及存在的问题

（一）基本现状。

“十一五”期间，黑龙江省多灾并发，重灾连发，主要以干旱、局部洪涝、暴雪和低温冷冻为主，森林火灾和有感地震发生较为频繁，龙卷风灾害虽然频次较少，但破坏力较大。据统计，“十一五”期间，全省因各类自然灾害造成直接经济损失达500亿元。省委、省政府高度重视防灾减灾工作，把防灾减灾作为实现全省经济社会可持续发展的基础工作，列入重要议事日程。经过各级党委、政府和各部门、各行业的共同努力，全省减灾工程和非工程建设取得重大进展，防灾减灾能力明显提高。“十一五”时期，累计投入防灾减灾资金达7．1亿元，救助受灾群众1500万人次。

--防灾减灾管理体系得到强化。成立了黑龙江省减灾委员会，负责协调指导全省综合防灾减灾工作。建成了省救灾指挥中心，开通了省减灾网，进一步提升了全省防灾减灾能力，提高了各成员单位的合作水平。初步建立了涉灾部门之间的灾害信息会商、通报、共享及协调机制，初步形成了覆盖全省的灾情报告制度。制定出台了《黑龙江省气象灾害防御条例》等地方性法规和《黑龙江省减灾委关于建立突发灾害应急救助联动机制的意见》等文件，对防灾减灾工作进行部署和规范，防灾减灾科学化、正规化建设取得了较大成效。

--防灾减灾监测预警体系初步建成。不断加强气象、水文、地质、地震、森防、农作物病虫害等方面的灾害监测预警系统建设，基本形成了气象、水文、水土流失、森防监测预报，地震、地质灾害预报，农作物病虫害监测预报等多类型、多专业的立体监测预警预报体系。

--防灾减灾应急处置体系基本形成。省政府先后制定了《黑龙江省自然灾害救助应急保障预案》、《黑龙江省洪水灾害应急预案》、《黑龙江省干旱灾害应急预案》、《黑龙江省凌汛灾害应急预案》、《黑龙江省地震应急预案》、《黑龙江省突发地质灾害应急预案》、《黑龙江省气象灾害应急保障预案》等自然灾害类专项预案。全省各地初步形成了从省到社区（村）的应急救助预案，构建了纵向到底的预案体系。省、市、县三级减灾救灾物资储备网络初步形成。灾害应急反应和应急

救助能力明显增强，社会捐助活动广泛开展，受灾群众的基本生活得到有效保障，确保了灾区人心安定、社会稳定。--防灾减灾工程建设取得较大进展。加大了防汛抗旱等减灾工程设施的投入力度，建设了一批防灾减灾骨干工程和农村饮水工程，针对农村、社区的气象灾害监测预警信息发布系统工程开始启动。重点区域和城市的防灾减灾水平得到有效提高，农村饮水安全得到进一步保障。

--防灾减灾宣传工作逐步推进。减灾知识“进农村、进社区、进单位、进学校、进家庭”，以及“社区减灾平安行”等系列减灾科普活动逐步开展，减灾知识得到广泛宣传，公民灾害安全防范意识、互救自救能力不断提高。

（二）面临的形势。

在全球气候变暖大背景下，近50年来，黑龙江省平均气温升高了2．0℃，幅度高于北半球和全国平均水平。与此同时，年降水量呈减少趋势，全省年降水量减少约41毫米，并且降水阶段性变化明显。受气候变暖和降水减少影响，今后黑龙江省自然灾害的趋向和走势是：干旱灾害将占居主导地位；由干旱带来的森林草原防火任务长期而艰巨；龙卷风发生几率增大；松花江水污染隐患未得到有效根治，存在再次被污染的可能。大庆油田开采时间较长，致使地下水水位大幅下降，加之石油、天然气、化工原料及产品等易燃易爆品储存量大，大庆市是全省发生次生灾害最危险的地区。黑龙江依舒断裂带曾发生过7．5级地震，近几年两大平原地震活动明显增多，存在发生破坏性地震的可能性。同时，由于前些年对资源的过度开发利用，造成一些地方生态环境局部恶化，直接导致水土流失、耕地质量下降、草原“三化”（沙化、盐碱化、退化）问题加剧，一些地区地下水水位下降、局地山洪、泥石流等灾害也呈上升趋势。此外，黑龙江省地处高寒地区，冬季气候环境十分恶劣，灾民救助成本高、难度大。我省防灾减灾的形势非常严峻，任务非常艰巨，必须引起各级党委、政府的高度重视。

（三）存在的问题。

当前我省防灾减灾工作还存在一些亟待加强的薄弱环节：一是灾害救助体系尚不健全，减灾综合协调机制、部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善。各种灾害预防抗御工作在一定程度上还处于仅由主管部门管理，对多灾种的综合防御工作难以整合资源，形成合力。二是灾害监测体系还不够健全，预警信息覆盖面和时效性尚待提高，灾情监测、采集和评估体系建设滞后。三是防灾减灾基础设施建设有待加强，农村群众住房防灾抗灾标准普遍较低，各类抗灾基础工程设施建设和减灾科技应用滞后，农村防灾总体水平较低，抗御自然灾害的能力较弱。四是基层灾害应急预案体系尚需进一步健全，抗灾救灾物资储备体系不够完善，应急通信、指挥和交通装备水平落后。五是各级灾害管理人员业务素质还需进一步提高，减灾专家队伍建设需要进一步加强。六是宣传教育和社会参与不够，广大企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍等社会力量参与防灾减灾的机制尚不完善，群众自救能力弱，面向基层乡镇、社区（村）的减灾科普宣传有待进一步深化。七是对防灾减灾工作重视不够，开展防灾减灾工作的人力、物力、财力投入不足，很多防灾减灾工程尚未列入经济社会发展规划。一些地方缺少经费投入，基层防灾减灾部门难以开展工作，减灾装备和应急物资的保障能力不高。

二、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以服务“八大经济区”和“十大工程”建设为宗旨，坚持以人为本，贯彻预防为主、防治与救助相结合的方针，综合运用行政、法律、科技、市场等手段，加强减灾体制机制建设，大力推进各项减灾任务和重大项目的落实，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保护广大人民群众的生命和财产安全，全面推动“平安和谐幸福龙江”建设。

（二）基本原则。

坚持以人为本，科学减灾的原则；坚持统筹规划，突出重点的原则；坚持预防为主，防抗结合的原则；坚持政府主导，社会参与的原则；坚持部门协作，分级管理的原则。

（三）发展目标。

总体目标：全面提升我省防灾减灾能力，努力降低经济社会的灾害脆弱性，因自然灾害造成的死亡人数和直接经济损失明显下降。应对重特大自然灾害的能力明显提高，城乡综合防灾减灾能力全面提升，全民防灾减灾知识、技能和意识明显增强，自然灾害对经济社会发展的影响明显降低。

具体目标：

1．防灾减灾综合实力显著增强。防灾减灾综合体系逐步完善，预警预报水平进一步提高，年均因自然灾害造成的直接经济损失占全省地区生产总值的比重控制在1%以内。

2．综合防灾减灾机制不断健全。建立健全省、市、县三级减灾综合协调机构，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的灾害应急管理机制。

3．防灾减灾信息网络系统得到完善。进一步完善包括自然灾害综合信息、应急网络通信、无线应急网络管理、应急决策支持、应急指挥等平台建设。整合各相关部门和有关专业机构已有资源，提高灾害监测、预警预报、警报发布、应急响应、灾害评估等能力。

4．防灾救灾物资储备工作进一步加强。加强防灾救灾物资的实物储备和市场储备，确保防灾物资能够及时进行调运，确保灾害发生24小时内，受灾群众能够得到食物、饮用水、衣物、医疗、临时住所等方面的基本生活救助。

5．防灾减灾基础工程建设实现较大突破。抓好防洪抗旱骨干工程建设，努力做到涝能排、旱能灌。抓好森林防火基础设施建设，畅通防火道路，更新扑救装备，提高灭火能力。加强人工影响天气建设，大力开发利用空中云雨资源，缓解水资源供需矛盾。加快危房改造工程建设，城乡社区普遍建立应急避难场所，并设置应急救助设施。普遍提高减灾工程设施标准，建成一批具有较强综合防范能力的减灾工程。

6．基层防灾减灾能力大幅提升。全省创建450个“综合减灾示范社区”，70%以上的城乡社区建立志愿者队伍，100%城乡社区设有1名灾害信息员。加大减灾宣传和培训力度，全民减灾意识显著增强。

三、主要任务

（一）加强灾害风险隐患调查。对全省重点区域和各类自然灾害风险进行评估，摸清各地可能成灾的规律，进一步明晰各地可能成灾的重点灾种，突出防灾减灾工作的针对性、可操作性。结合全省各类自然灾害特点，制定相应工作规程，以县（市、区）为单位，开展减灾能力评估与区域划分，建立自然灾害风险隐患数据库，编制全省高风险地区和重点区域灾害风险分布图。开展中小河流洪涝灾害风险调查与评估。开展气象灾害风险调查与评估。开展风能、太阳能、核能等大型工程气候开发利用的详查与可行性论证工作。开展对自然灾害频发、易发地区新建和改扩建重点项目的评价试点和推广工作。推进全省重点城市群抗震性能普查、地震活断层探测、地震小区划、震害预测等地震灾害防御基础工作，逐步提高我省城乡地震灾害防御能力。大力实施重大建设工程、易发次生灾害工程的地震安全性评价。积极开展油田、煤矿和其他各类矿山的灾害普查，全面、细致掌握全省各类矿山的安全现状，有针对性地制定防灾减灾预案。

（二）加强防灾减灾信息管理。进一步完善省减灾委统一协调，相关部门参与的灾害信息沟通、会商、通报制度，确定对外信息权威发布机制，指定专门的发言人，统一发布各类防灾减灾信息。利用有关部门的基础地理信息、经济社会专题信息和灾害信息，建设应急管理灾害信息共享及发布平台，加强对灾情信息的收集、汇总、分析、处理和应用，为防灾减灾工作提供决策服务，提高综合减灾能力。在全省范围内建立一支具有较高素质的灾害信息员队伍，有效发挥信息员在传递信息、组织群众等方面的作用。

（三）加强灾害监测、预警预报。健全灾害监测体系，提高预警信息的覆盖面和时效性，做到早预报、早准备、早应对。依托政府、各相关部门和有关专业机构已有的资源和系统，逐步完善各类自然灾害的监测预警预报网络系统。适当增加气象、水文、水土保持、地震、植保、地质和环境等监测网站的监测密度，提高监测预报水平。大力推进监测预警基础设施的综合运用与集成开发，加强预警预报模型、模式和高新技术运用，完善灾害预警预报决策支持系统。全面开展农村山洪、地质灾害监测，建立健全预警预报发布机制，充分利用广播、电视、报刊杂志、网络等方式，提高预警信息的覆盖面和时效性，准确、及时发布灾害预警预报。同时，要把油田、各类矿山和林区的自然灾害，以及自然灾害可能引发次生灾害的监测和预警纳入重要日程，建立政府和企业联动的监测和预警机制。

（四）加强自然灾害综合防范能力建设。强化设防标准，全面推进防灾抗灾减灾救灾专项规划的实施，着力抓好防洪工程、抗旱工程、气象灾害预警信息发布工程、人工影响天气工程、水土保持重点工程、地质灾害治理工程、地震安全社会服务工程、地震烈度速报和预警工程建设。以提高大江、大河防洪标准为重点，强化中小河流、中小水库等多灾易灾地区的综合治理。大力推进水利基础设施建设，加大农田水利基础设施的投入力度，进一步完善农业基础设施。加强洪涝、干旱、地震、农业病虫害等自然灾害多发地区防灾避灾设施建设，积极推进重点地质灾害易发地区的综合治理。抓好综合防治工作为重点的生态环境保护和建设，按照土地利用总体规划要求和节约集约利用土地原则，统筹搞好农业和农村减灾、工业和城市减灾，以及重点地区的防灾减灾专项规划编制与减灾工程建设，全面提高我省自然灾害综合防范能力。

（五）加强灾害应急救助能力建设。建立和完善灾害应急救助工作管理体制和运行机制，不断健全灾害综合信息平台、应急网络通信平台、灾情快速获取平台、应急决策支持平台和应急指挥平台，实现平台间相互衔接、相互支撑、协同运转。建立救灾应急资金快速下拨机制，确保应急资金在最短时间内下拨到灾区。完善救灾物资储备管理机制，根据不同区域灾害发生规律，加强救灾物资的实物储备和市场储备。健全应急救灾物资储备更新的财政补贴制度，加强救灾物资储备网络建设和救灾装备建设。加强与驻军部队的协作，完善驻军部队参加抗灾救灾协调机制，组建应急救助专业队伍，增强应急救援能力。建立和完善社会动员机制，发挥红十字会等群众团体、民间组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理疏导等方面的作用。建立健全减灾志愿者服务工作机制，提高减灾志愿者的减灾知识和技能，提高服务水平。建立多功能防灾减灾培训基地，提高灾害紧急管理、紧急搜救、医疗救助等专业训（演）练和志愿者培训能力。

（六）加强综合减灾示范社区建设。积极推进基层减灾工作，修订完善街道（乡镇）、社区（村）灾害应急预案，完善城乡社区减灾基础设施，开展区域避难场所示范工程建设，重点在灾害高风险区和城市建立避难场所，在多灾、易灾地区开展减灾安居工程建设。组织社区居民积极参与减灾活动，加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备，建立应急状态下社区弱势群体的保护机制，强化城乡社区的灾害综合防御能力。综合利用广场、绿地、公园等露天公共场所和学校、体育场馆等设防标准较高的坚固公共建筑物，配备餐饮、照明、医疗等减灾避灾设施设备，必须设置取暖、给排水等基本生活设施，建立起室外与室内相结合的避难场所，确保一旦遇灾，避难场所能够给避险群众提供食品、饮用水、临时住所和医疗服务，有足够的人员排泄场所，污水能够得到及时妥善处理，冬季能够取暖。在多灾、易灾农村地区推动减灾安居工程建设，根据不同的地震断裂带设定建筑物的设防标准，提高农村民房及各类建筑的抗灾能力。

（七）加强减灾科技支撑能力建设。加大政府对综合减灾的科技资金投入力度，搞好灾害科学的应用和基础性研究工作。加大灾害预测预报的科研工作力度，努力攻克突发性灾害的预报难关。加强减灾科技成果的应用推广和实用技术的研究开发。鼓励各主管部门开展合作和学科交流，共同开展灾害的综合研究、综合预测和综合防治，不断提高综合防灾减灾的科技水平。

（八）加强减灾科普宣传教育建设。加大全民防灾知识普及力度，提高全民防灾意识。动员社会各界力量共同做好防灾减灾工作，提高公民防灾减灾意识和技能。强化政府部门的防灾减灾责任意识，建立政府部门、新闻媒体、教育机构和社会团体协作开展减灾宣传教育机制，担负起义务开展减灾宣传教育的责任。依托国家和我省减灾科普教育支撑网络平台，鼓励群众参加减灾专业技术交互式远程教育。充分整合各部门的科普教育资源，在全省各县（市、区）建立减灾宣传教育基地，推广先进减灾经验，宣传成功减灾案例，面向公众宣传减灾知识。将减灾知识纳入中小学教育内容，开展减灾的普及教育和专业教育，做到预防和应对“水灾、火灾、震灾”知识进课本、进课堂。新闻媒体公益宣传防灾减灾知识，形成制度化、常态化宣传的长效机制。结合每年“国际减灾日”和国家“防灾减灾日”宣传，推动减灾防灾宣传进农村、进社区、进单位、进学校、进家庭。

四、重大项目

（一）建立7个省级救灾物资储备库。“十二五”时期，充分考虑我省幅员较大，各中心城市间距离较大的实际，调整和完善救灾物资储备库布局。总体上，全省将在哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、黑河、大兴安岭和克东等6市（地）、1县建立省级救灾物资储备库。每地标准为5000平方米至7800平方米，总面积为4．66万平方米。在建立省级救灾物资储备库的同时，鼓励各市地县加强本级政府的物质储备能力建设，力争建立一批地方储备库，与省级储备库相互补充，提高当地救灾能力。

（二）建设覆盖全省城乡社区的防灾减灾工程。全部启动社区防灾减灾工程建设，确保所有社区和行政村全部设立避难场所、配备公共救援工具、通信设备、照明工具，储备应急药品和生活类物资，为困难家庭配备必要的减灾器材。具体目标是，在现有“全国综合减灾示范社区”的基础上，在其他2992个城市社区全部建立避难场所，在全省7189个行政村都建立避难场所，做到城乡社区避难场所全覆盖。为每一个避难场所配备公共救援工具、通信设备和照明工具，储备应急药品和生活类物资，为困难家庭配备必要的减灾器材。

（三）建设应急通信和决策支持平台工程。建设卫星通信系统，确保在发生重大自然灾害时，以电话和手机为代表的有线和无线通信系统大面积瘫痪的情况下，使用卫星通信系统恢复灾区通信畅通，保障灾区与外界的通信联系，使指挥中心能够根据灾区实际情况，及时采取高效的救援行动。该系统以静止轨道地球同步卫星为主要平台，主要包括移动应急指挥车、通信卫星车载终端、宽带卫星数据采集终端、卫星电话、卫星定位导航终端、背负式卫星通信小站、现场图像采集设备、语音通信设备、移动供电保障设备、指挥中心地面基站等。构建灾情快速获取、灾害损失评估与辅助决策支持平台，基于遥感、地理信息系统、卫星导航定位系统和数据库系统，对灾害强度、规模、发展态势和影响程度做出科学预测和推断，实现对灾害应急救助工作过程管理与辅助决策。通过实现全省任意地区的动态实时的灾害损失分析，基本解决快速损失评估等问题，为快速准确预评估该灾害，快速设计救援路线、调拨人力、物资，采取高效救援行动，提供快捷、准确的依据。同时，与新闻媒体等相对接，实时准确发布灾害信息。

（四）建设减灾科普宣传教育工程。建设省级多功能防灾减灾培训基地，使其具备各类灾害救援训练、应急管理培训和防灾减灾科普教育等功能。有计划地组织城乡社区开展防灾减灾宣传、教育培训和应急演练，努力让广大城乡居民了解、掌握基本的救生常识和技能。充分利用国家减灾委开发的减灾宣传教育科普读物、挂图和音像制品以及减灾宣传案例教材，把防灾避险常识编写成简明扼要、通俗易懂的防灾减灾口诀，并配以相应的图示，在公众流动密集的地方设置减灾知识宣传栏，通过广播、电视等媒体广泛宣传减灾知识，在城乡社区、学校开展“社区减灾平安行”、“减灾宣传进学校”等活动，向公众广泛宣传灾害预防避险的实用技能。利用现有场地和设施，每个县（市、区）建立一处减灾宣传教育基地。

（五）建设完善的重大灾害监测预警系统。建设完善的水利、气象、地震、地质灾害及农业生物灾害的监测和预警处置系统，推广应用ＧＰＳ（全球卫星定位系统）、ＧＩＳ（地理信息系统）、ＲＳ（遥感系统）等先进技术，提高对重大灾害的监测预警能力，为各级政府和社会公众科学应对突发性灾害事件提供决策依据和预警。

五、保障措施

（一）加强综合减灾工作的组织领导。一是建立强有力的领导机构。由各级政府分管领导牵头，相关部门负责人参加，成立专门的领导指挥机构，负责抓好防灾、减灾、救灾工作。二是建立完善分级负责、部门分工合作的工作机制。不同等级灾害的防灾减灾救灾工作，分别由各级政府分级负责组织实施。涉及众多部门的综合减灾工作，由各级政府协调，组织有关部门共同参与，明确分工，落实责任，各负其责，互相协作。三是建立防灾救灾综合管理机构。参照省减灾委的运行模式，成立各地的减灾委，切实加强管理，搞好部门之间的沟通和协调，消除部门分割，减少重复建设，整合资源，形成合力，提高防灾减灾成效。四是建立应急联动机制。灾害应急救助期间，各部门力量和社会各种资源听从各级政府或政府指定机构的统一指挥和调配，全力服务于灾害应急救助的需要。

（二）统筹经济社会发展与防灾减灾工作。把防灾减灾项目同经济建设和社会发展项目同等对待，纳入经济社会发展规划。重点经济社会发展项目中必须体现防灾减灾内容，做到同步规划、同步设计、同步实施。区域或地段灾害紧急状态应急预案的制定与实施，必须纳入政府议事日程。防灾减灾工作中存在的重大问题，必须及时协调解决，促进防灾减灾工作的顺利开展。

（三）建立减灾经费及应急救助经费投入的保障机制。建立以公共财政投入为主、多渠道筹措减灾资金的投入机制。防灾减灾经费投入与国民经济和社会发展相协调。建设防灾减灾项目，原则上应由公共财政安排投入。各项经济社会发展项目中凡有防灾减灾内容的，应由建设单位做好减灾项目计划，纳入项目总体计划，一并安排和落实建设资金。积极向国家反映我省实施减灾规划的情况和困难，争取国家给予资金和项目支持。积极鼓励社会各方增加投入，参与防灾减灾工程建设。建立灾害保险机制，鼓励企业和个人参加灾害保险，增强社会承灾能力。加强民间互助互济活动，建立社会化的灾害救援和救助机制。防灾减灾基础设施建设项目投入，必须坚持专用性和兼用性相结合。专用设施必须独立投入，独立建造；兼用设施可以充分利用社会资源，提倡“平灾结合”，发挥社会资源在应急期的作用。

（四）加强减灾专业队伍建设。加强减灾专业人才教育培训体系建设，提高减灾工作者的整体素质。立足减灾工作的实际需要，整体规划、统筹协调，整合和优化人才队伍结构，实现减灾人才队伍和专家队伍的协调发展。既要加强针对不同灾种的专业救助队伍建设，还要注重兼顾各种灾害的救援队伍建设，形成专业和兼用队伍相互补充的救援体系。培育和发展社会公益组织和志愿者团体，积极参与减灾救灾工作，构建全民参与减灾的社会安全文化氛围。坚持一专多能的原则，充分发挥军队、武警、公安消防部队、民兵预备役、防洪队伍和心理咨询师队伍在减灾救灾中的骨干作用。建立形式多样的减灾志愿者队伍，开展志愿者减灾技能培训，努力形成全民动员、全社会防灾减灾的良好局面。

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