黑政发〔2016〕20号《黑龙江省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》

黑龙江省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见








黑政发〔2016〕20号

各市(地)、县(市)人民政府(行署)，省政府各直属单位：

为贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)精神，进一步完善以农村留守儿童关爱保护为重点的未成年人社会保护制度，切实做好农村留守儿童关爱保护工作，结合我省实际，现提出如下实施意见。

一、充分认识做好农村留守儿童关爱保护工作的重要意义。

留守儿童主要是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。农村留守儿童和其他儿童一样是祖国的未来和希望，扎实做好农村留守儿童关爱保护工作，关乎未成年人健康成长，关乎家庭幸福与社会和谐，关乎传统文化弘扬，关乎国家和民族未来，对我省未来经济社会持续稳定发展、全面建成小康社会、实现振兴具有十分重要的意义。各地、各有关部门要从经济社会发展和稳定大局出发，充分认识做好农村留守儿童关爱保护工作的重要性和紧迫性，坚持儿童优先，坚持问题导向，采取有力措施，加大工作力度。2016年，以“家庭监护为基础、政府关爱为保障、社会参与为补充”的农村留守儿童关爱保护体系要全面建立，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等救助保护机制有效运行，侵害、伤害留守儿童权益的事件和安全事故要得到有效遏制。到2020年，要建立完善与经济社会发展相适应的未成年人社会保护工作体系和运行机制，未成年人保护法规规章和制度体系更加健全，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，留守儿童成长环境更为优化、安全更有保障，儿童留守现象明显减少。

二、有效构建农村留守儿童关爱保护工作格局

加强农村留守儿童关爱保护工作，构建未成年人社会保护体系，维护未成年人合法权益，是各级党委、政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任。要坚持家庭尽责、基层负责、部门协同、社会参与、政府领导，着力构建以农村留守儿童关爱保护为重点的未成年人社会保护格局，形成关爱保护工作长效机制。

(一)落实家庭监护主体责任。要明确落实家庭监管主体责任，督促家庭依法履行对未成年子女的监护职责和抚养、教育义务。外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，也可委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护照料，不得让未满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。外出务工人员要与留守未成年子女常联系、多见面，及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况，给予更多亲情关爱。对于不履行监护责任的父母或受委托监护人，村(居)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止，并督促其改正；情节严重或造成严重后果的，要依法取消其监护人资格，并追究其责任。

(二)明确基层组织主要责任。要在村(居)民委员会设立有村主任、社区主任、驻村民警、中小学校长等人员参加的留守儿童关爱委员会，负责农村留守儿童关爱保护工作。乡镇政府(街道办事处)、村(居)民委员会要加强对监护人的法治宣传、监护监督和指导，督促其履行监护责任，提高监护能力。村(居)民委员会要定期走访、全面排查，及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息，并向乡镇政府(街道办事处)报告。要配备设施设备，为农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母联系提供便利。乡镇政府(街道办事处)要建立翔实完备的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实施动态管理、精准施策，为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供支持；通过党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式对重点对象进行核查，确保农村留守儿童得到妥善照料。

(三)建立部门协同机制。各部门要在农村留守儿童关爱保护工作联席会议框架下明确分工职责，定期召开会议，沟通有关情况，解决突出问题。要进一步强化政府部门之间、各群团组织之间横向协作机制，积极引导社会各界关爱保护农村留守儿童。

民政部门要负起牵头责任，做好指导、协调、综合与监督工作，研究出台专项政策、制定工作规划、搭好平台整合部门资源、协调部门联动、评估部门工作成效。要将农村留守儿童关爱保护与未成年人社会保护、救助流浪儿童等工作统一整合起来，根据各部门信息来源及时将符合条件的困境农村留守儿童及其家庭纳入有关社会救助、社会福利政策保障范围；指导各地救助管理机构、福利机构发挥兜底作用，及时接收安置公安机关护送的农村留守儿童。充分发挥好城乡社区的基础性作用，积极引入社会组织、社会工作人才和志愿者等社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作，通过项目化管理、市场化运作的方式购买有关社会服务。要加强对各类关爱设施的规划建设、规范化管理和经费管理工作。县级民政部门及救助管理机构要对乡镇政府(街道办事处)、村(居)民委员会开展的摸底调查、监护监督等工作提供政策指导和技术支持。

教育部门要负起教育关爱和在校安全监管责任。加快农村义务教育学校标准化建设，使农村学校办学条件得到改善；合理设置学校或教学点，优先保障留守儿童能够就近走读入学；科学规划建设农村寄宿制学校，改善寄宿制学校条件，优先满足留守儿童寄宿需求。要落实免费义务教育和教育资助政策，确保农村留守儿童不因贫困而失学。要配齐配全农村学校教师特别是音体美教师，开齐开全各科课程，促进学生全面发展。寄宿制学校要丰富校园生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。要支持和指导中小学校加强心理健康教育，促进学生心理、人格积极健康发展，及早发现并纠正心理问题和不良行为；加强对农村留守儿童相对集中学校教职工的专题培训，着重提高班主任和宿舍管理人员关爱照料农村留守儿童的能力。要会同公安机关指导和协助中小学校完善人防、物防、技防措施，加强校园安全管理，做好法治宣传和安全教育，帮助儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识。中小学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程管理，利用电话、家访、家长会等方式加强与家长、受委托监护人的沟通交流，了解农村留守儿童生活情况和思想动态，帮助监护人掌握农村留守儿童学习情况，提升监护人责任意识和教育管理能力；及时了解无故旷课农村留守儿童情况，落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇政府，依法采取措施劝返复学。

公安机关要负起依法严厉打击侵害农村留守儿童合法权益的违法犯罪行为，切实依法保护农村留守儿童人身安全责任。要指导和协助中小学广泛深入开展法治安全教育活动，加强校园安全管理和周边环境整治，落实并完善人防、物防、技防措施，指导和协助寄宿制学校完善教师值班制度和学生宿舍安全管理制度。

卫生部门要负起医疗服务责任。开展农村留守儿童健康关爱行动，做好患病留守儿童医疗救治工作，医疗机构对需要紧急救治的留守儿童要及时进行治疗。要加强对救助管理机构内设医疗机构的业务指导；疾病预防控制机构也应加强对救助管理机构疾病防控工作的指导和监督。

司法行政部门要负起法律宣传和法律援助责任。加强《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中华人民共和国义务教育法》等与未成年人救助保护工作相关的法律法规宣传工作。要积极引导法律服务人员为未成年当事人提供法律服务和法律援助，并协助民政部门做好监护人无法履行职责的服刑人员未成年子女帮扶工作。

财政部门要负起优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，支持做好农村留守儿童关爱保护工作责任。

人社部门要负起支持农民工返乡创业就业责任。广泛宣传农民工返乡创业就业政策，对有就业能力并登记失业的农民工提供免费职业介绍和职业培训补贴。要加强农村劳动力的就业创业技能培训，对有意愿创业就业的，要有针对性地推荐用工岗位信息或创业项目信息。

工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织要发挥自身优势，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。要选树宣传积极向上、自立自强的农村留守儿童典型。在努力做好关爱保护工作的同时，大力加强留守儿童榜样教育、同伴教育，激励更多留守儿童坚强、乐观地面对生活，更加自立自强。共青团、妇联要依托妇女之家、儿童之家、少先队红领巾之家、青少年综合服务平台等活动平台，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务，加强对农村留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导，引导他们及时关注留守儿童身心健康状况，加强亲情关爱。工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展“手拉手”“公益夏令营”等多种形式的农村留守儿童关爱服务和互助活动，建设志愿者数据库，根据儿童服务需求选配专业匹配的志愿者，以“社工＋志愿者”的方式，在岗位设置、人才培养、队伍建设、支持保障等方面对妇女之家、儿童之家、各类救助管理机构实施精准服务。残联要以项目方式开展农村留守残疾儿童康复工作。关工委要发挥“五老”(老干部、老战士、老专家、老教师、老模范)等离退休老同志作用，协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。

(四)推动社会各界积极参与。成立关爱农村留守儿童社会工作者协会，建立关爱农村留守儿童基金，建立社会工作者和志愿者服务农村留守儿童的补助保障机制。要充分发挥社会组织、社会工作专业机构、爱心企业、爱心人士、志愿者和各类慈善组织的积极作用，利用寒暑假组织农村留守儿童开展读书学习、心理疏导、城市体验生活等活动。要通过慈善组织成立专项基金，鼓励和引导社会力量尤其是企业向困境留守儿童提供物资或现金捐助，开展针对困境留守儿童实施的公益项目、专项慈善捐助、个案互助等活动。要加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织。有关部门应鼓励采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，提升社会力量参与未成年人社会保护服务的能力。民政部门可以通过采取政府委托、购买服务、动员志愿服务、项目合作等方式，引导社会工作服务机构、公益慈善机构、志愿服务组织深入城乡社区、学校和家庭，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。要充分发挥市场机制作用，通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源及询价等形式购买社会组织的服务，支持在民政部门依法登记注册的社会力量作为合作方，参与政府社会服务项目的设计、运作、评估等。要支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办农村留守儿童托管服务机构，财税部门要依法落实税费减免优惠政策。

(五)强化政府领导。各级政府要把农村留守儿童关爱保护工作作为重要工作内容，发挥政府的领导作用，加强对农村留守儿童关爱保护工作的统一领导、统一部署、统筹协调。要完善控辍保学部门协调机制，督促监护人送适龄儿童入学并完成义务教育。要充分调动各方面的积极性，切实提高执行力，做到年初有分工、年中有督查、年末有考核，实施台账式管理。要健全留守儿童关爱保护工作责任制和监督检查问责机制，将关爱保护留守儿童工作纳入年度考核指标体系，对失职渎职等造成严重后果的要严肃追责，确保农村留守儿童关爱保护工作扎实推进。

三、建立健全农村留守儿童救助保护机制

各地要认真落实中央和国务院有关农村留守儿童救助保护的精神，按照《最高人民法院最高人民检察院公安部民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(法发〔2014〕24号)要求，着力健全农村留守儿童救助保护机制。

(一)建立健全强制报告机制。学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员负有强制报告责任，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间内向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。各地要根据实际设立农村留守儿童关爱保护热线，任何公民和组织发现农村留守儿童受到忽视、遗弃、虐待、剥削、拐卖等伤害且得不到家庭适当监护的，可及时通过保护热线向当地有关部门报告。

(二)完善应急处置机制。公安机关要及时受理有关报告，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施。强制报告责任人和有关部门要协助公安机关做好调查和应急处置工作。属于农村留守儿童脱离监护单独居住、监护人丧失监护能力或不履行监护责任的，公安机关要积极协助联系并责令农村留守儿童父母立即返回或委托有能力的监护人实施有效监护。暂时联系不上农村留守儿童父母的，要就近护送至其他亲属、村(居)民委员会、临时庇护场所、救助管理机构、福利机构临时监护照料，并继续协助通知农村留守儿童父母立即返回或确定受委托监护人，直至应急情况解除。属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时展开调查。属于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护；属于遭受其他不法侵害、意外伤害的，要依法制止侵害行为、实施保护；对于上述两种情形，要按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。公安机关要将相关情况及时通报乡镇政府(街道办事处)。

(三)构建评估帮扶机制。县级民政部门要会同乡镇政府(街道办事处)，在公安机关、教育部门、群团组织、村(居)民委员会、学校、医疗机构以及亲属、社会工作专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全处境、生存与发展状况、监护情况、身心健康等进行调查评估，安排有针对性地监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治等专业服务。对于监护人家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时将其纳入保障范围，教育、卫生部门负责落实教育帮扶和医疗救助政策。

(四)强化监护干预机制。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。对于监护人将农村留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的，或者拒不履行监护职责6个月以上导致农村留守儿童生活无着的，或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的，其近亲属、村(居)民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。

四、采取有效措施推进源头预防儿童留守

(一)推动进城务工人员市民化和子女就地入学。各地要大力推进外来务工人员市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。要积极推进中小城市建设，深化户籍制度改革，推行居住证制度，外来务工人员符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。要扩大基本公共服务覆盖面，为外出务工人员提供均等化服务，支持和帮助外出务工人员携子女举家进城定居，使外来务工人员在子女入学、医疗卫生、社会福利、住房保障等方面享受与城市居民同等待遇。要坚持以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，解决进城务工人员随迁子女接受义务教育问题，将进城务工人员随迁子女全部纳入区域教育发展规划，纳入财政保障范围，为随迁子女在城市平等接受义务教育提供有力保障。要通过政府购买服务等方式完善和落实符合条件的进城务工人员随迁子女在输入地参加中考、高考政策，使其真正融入城市学习生活。卫生院、社区卫生服务中心要为辖区内居住的0至6岁儿童免费提供新生儿家庭访视、满月健康管理、婴幼儿健康管理、学龄前儿童健康管理和预防接种等基本公共卫生服务，对其中0至36个月儿童免费中医调养。对辖区内居住的0至6岁儿童免费提供健康教育资料和个体化健康教育，并建立健康档案。以县(市、区)为单位，0至3岁儿童系统管理率要保持在85%以上，7岁以下儿童健康管理率要保持在85%以上。与留守儿童家庭签约，免费提供家庭医生式服务。要强化农村基本公共服务，提高农村各种公共服务资源投放规模和利用效率，支持、促进农村留守儿童关爱服务机构发展，使农村留守儿童享受更多公共服务。

(二)用发展促进外出务工人员返乡创业就业。各地要大力发展县域经济和地方优势特色产业，积极承接发达地区产业转移，加快产业集聚区发展，把产业集聚区吸纳就业作为重要考核标准，推进建设农民创业园，推动中小企业、劳动密集型产业、农副产品加工业、电商企业等在乡镇布局；推动农村土地流转和规模化、产业化经营，发展现代农业、休闲农业和乡村旅游；制定农民就业创业优惠政策，落实金融、财税扶持政策，加大对农民项目、技术、资金、信息等方面的支持力度，开展就业和创业技能培训，吸引更多的农村外出务工人员就地就近就业和返乡创业。

五、强化对农村留守儿童关爱保护工作的保障

(一)加强组织领导。各地要在2016年7月底前建立起市(地)由政府(行署)分管负责人负责，县(市)由政府主要负责人挂帅、分管负责人具体抓落实，各相关部门和群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制，并开展全面的农村留守儿童摸底调查，依托信息系统完善农村留守儿童信息管理功能，健全信息报送制度，着力解决重大问题，结合本地实际制定切实可行的农村留守儿童关爱保护政策措施，确保关爱保护工作覆盖本行政区域内所有农村留守儿童。各相关部门要强化责任意识，督促有关部门落实相关责任，进一步明确权利义务和各方职责，加快推动以农村留守儿童为重点的未成年人社会保护体系建设。

(二)完善关爱保护能力建设。各级政府要将农村留守儿童关爱保护工作纳入经济社会整体发展规划，加大投入力度，着力构建农村留守儿童关爱服务体系。要加强农村留守儿童关爱保护工作力量，进一步优化机构设置，强化队伍建设。要抓紧完善救助管理机构、福利机构等场所的关爱服务设施建设，加强农村寄宿制学校建设，促进寄宿制学校合理分布，满足临时监护照料农村留守儿童的需要。要在留守儿童集中的乡镇建立相配套的寄宿制学校，开辟留守流动儿童之家，办好学校食堂。对于留守儿童规模偏小、居住分散的乡村，要依托现有公共服务设施建设留守儿童关爱服务载体，提高设施利用率。农村留守儿童关爱服务设施要按照有统一标牌、有固定场所、有完善设备、有人员管理、有儿童档案、有活动计划、有经费保障的标准，强化建设和使用管理，提高社会效益。

(三)强化激励问责。将农村留守儿童关爱保护工作成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，建立考核问责和激励机制。要健全农村留守儿童关爱保护工作责任制，完善监督检查问责和激励机制，奖优罚劣，对失职渎职等造成严重后果的要依据有关规定严肃追责，对贡献突出的单位和个人要适当给予奖励。

(四)营造关爱保护氛围。要充分发挥广播电视、报刊杂志等传统媒体和手机、微博、微信等网络新兴媒体的优势，利用公益广告、微电影、爱心捐赠等形式，积极宣传未成年人保护法律法规和政策措施，营造良好社会氛围，吸引更多的企业、公益组织和爱心人士参与到关爱保护农村留守儿童行动中来。要及时回应社会关切，宣传推广先进典型，全面提升我省以农村留守儿童关爱为重点的未成年人社会保护工作水平。






 

黑龙江省人民政府

2016年6月30日

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