黑政发〔2015〕4号《黑龙江省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》

《黑龙江省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》










黑政发〔2015〕4号

深化预算管理制度改革，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会及省委十一届四次、五次全会精神，立足我省发展实际，按照全面深化财税体制改革的总体要求和新修订的《中华人民共和国预算法》有关规定，遵循社会主义市场经济规律，创新财政管理方式，完善政府预算体系，改进预算管理和控制方式，优化财政支出结构，加强政府债务管理，积极推进预决算公开，全面实行预算绩效管理，加快建立公开、透明、规范、高效的现代预算管理制度。

二、基本原则

坚持当前与长远相结合。既要围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等重大任务，着力解决当前预算管理制度中的突出问题；又要着眼长远，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，构建规范的现代预算制度体系，促进发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。

坚持总体设计与分步实施相结合。既要注重顶层设计，明确我省深化预算管理制度改革的总体思路、重点任务和中长期目标，又要制定各项改革的路线图和时间表，分项推进、分步实施。

坚持推进财政改革与其他改革相结合。要发挥财政改革作为整体改革突破作用和基础性支撑作用，统筹推进其他改革，使财政改革与其他改革相衔接、形成合力。

坚持依法推进与完善制度体系相结合。要按照依法治省的理念推进改革，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平，将改革与相关制度的修订完善相衔接，以制度巩固改革成果。

三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作

（一）完善政府预算体系，积极推进预决算公开。

1完善政府预算体系。进一步完善一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的预算体系，明确各预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确、统筹衔接的政府预算体系。加大一般公共预算对政府性基金预算的统筹力度。从2015年起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支并入一般公共预算；对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排力度；应由政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算根据实际情况不再安排或减少安排；对一般公共预算和政府性基金预算都需安排的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的分配方式。

完善国有资本经营预算制度，逐步建立完善全覆盖、分级管理的国有资本经营预算制度；加强国有资本收益收缴，逐步提高国有资本收益收取比例；加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，国有资本经营预算除调入一般公共预算和社保基金外，严格限定用于解决国有企业遗留问题和相关改革成本支出、国有企业政策性补贴、对国有企业注入资本金等方面，一般公共预算安排的用于企业遗留问题和改革成本等资金逐步退出。

加强社会保险基金预算管理，细化编制内容，规范编制程序，健全和完善社保基金预算调整机制；在确保社保基金正常运行和各项社会保险待遇支出的同时，促进保值增值；遵循精算平衡的原则，加强社保基金收支运行分析，对社保基金预算做出中长期预测，逐步夯实可持续运行基础。

2细化预算编制。合理编制财政收入预算，实现预算收入与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。支出预算编制细化到功能分类项级和经济分类款级，专项转移支付编列到具体项目和地区。将年初预算细化到具体执行项目、用款单位，改变“钱等项目”的现状和做法。深化省、市、县部门预算改革，进一步完善基本支出定额标准体系，逐步建立项目支出定额标准体系，提高编制质量。完善机关运行实物定额和服务标准，严格执行公务接待、公务用车、国内差旅、因公出国（境）、会议、培训等经费管理办法，从严控制“三公”经费支出；完善人员编制、资产管理、政府采购与预算管理相结合的机制，夯实基本支出预算管理基础。

3推进预决算公开。按照公开是原则、不公开是例外的要求，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开，政府预决算和部门预决算公开到支出功能分类的项级科目和经济分类的款级科目，专项转移支付细化公开到地区和项目。属于主动公开范围的预算信息，应当自该预算信息形成或变更获得批准（批复）之日起20日内予以公开。

（二）改进预算管理和控制方式，建立跨年度预算平衡机制。

1实行中期财政规划管理。根据中央和我省政府投资重大基础设施项目规划和重大财政收支政策变化预期，从2016年起省级按照滚动调整方式编制中期财政规划。第一年规划约束下一年度预算，后两年规划指引相应年度预算。年度预算执行结束后，要对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。中期财政规划对年度预算起约束作用，年度预算安排要与财政规划有机衔接，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。各部门要结合有关行业领域的发展规划，编制部门预算三年滚动规划，并与财政规划有机衔接。各市、县要参照省级做法，编制中期财政规划。

2改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容。支出预算不得突破本级人大批准的总规模，如需增减支出预算总规模和调整预算安排的重点支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

3建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。各级政府应按照规定设置预算稳定调节基金，用于调节保障预算年度之间的平稳运行。一般公共预算执行中如出现超收，要用于化解政府债务、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金及其他预算资金，或削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省政府报省人大或其常委会批准后增列赤字，报财政部备案，并在下一年度预算中予以弥补；市、县政府通过申请省政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，在调入一般公共预算、保障平衡的前提下，可结转下年度安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

（三）加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策。

1加强税收征收管理。各级税收征管部门要依照法律法规，及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。规范征收管理，做到依法征收，应收尽收，不收过头税。严格税收属地管理，不得通过奖励、补贴等形式引税、买税，构建公平有序的税收征管环境。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者擅自减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，严厉打击和遏制涉税违法违规行为。

2规范非税收入管理。各地、各部门要依照法律法规切实加强非税收入管理。加快地方立法进程，出台我省非税收入管理条例；继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目；加强非税收入分类预算管理，完善非税收入收缴管理制度和监督体系，禁止通过违规调库、空转、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入；严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金等非税收入，严禁以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有股权及矿产等国有资源，严禁违规减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费；逐步取消预算单位非税收入收缴过渡户，实现非税收入直缴国库或财政专户；逐步建立国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。

3规范财税优惠政策。各地、各部门要严格落实国务院清理规范税收优惠政策的部署，全面清理自行制定的税收、非税和财政优惠政策等，坚决取消违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出政策，包括先征后返、列收列支等。没有法律法规障碍需要继续保留的财政政策，按照规定程序报国务院审定。建立财税优惠政策评估和退出机制、定期检查和问责制度以及信息公开和举报制度，对违法违规制定财税优惠政策进行有效监督。

（四）优化财政支出结构，盘活财政存量资金。

1优化财政支出结构。各地、各部门要认真落实国务院“约法三章”的规定，从严控制一般性支出，严格机关运行经费管理。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据事业发展的需要和财力状况统筹安排，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。

2完善转移支付制度。完善省对下一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例。今后省政府出台重大增支政策形成的市、县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。属省对市、县补助且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。各级政府要进一步完善均衡性转移支付制度动态调整机制；清理、整合、规范现有专项转移支付项目，减少直至取消竞争性领域专项，严格控制引导类、救济类专项，应急类支出原则上通过总预备费解决。专项转移支付必须按照法律、行政法规和国务院规定设立，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

3加强结余结转资金管理。各级政府要加大对财政结余结转资金的统筹使用力度。对上一年预算的结转资金，应当在下一年度用于结转项目的支出。对连续结转两年的资金，要作为结余资金管理。对政府采购节约的本级财政资金，财政部门收回预算统筹安排使用。对政府采购节约的上级财政资金，由财政收回后按照规定用途重新安排使用。各级一般公共预算的结余资金，用于补充预算稳定调节基金。建立健全预算编制与结余结转资金管理相衔接的预算机制，建立结余结转资金定期清理的长效机制。对当年不能执行的项目，要按照规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，形成实际支出。2015年底一般公共预算结余结转资金占公共财政支出的比重不超过9%。

4加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按照有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。对政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项，凡符合社会力量承担的，原则上都要通过政府购买服务方式实施。在哈尔滨市的省直单位和有条件的市、县从编制2015年部门预算起，应根据相关规定和自身需求编制购买服务项目采购预算，并按照批复预算组织实施。

（五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效。

1加强预算执行工作。各级财政预算经本级人大批准后，财政部门要及时批复。对于部门预算，要在20日内批复到部门，各部门要在15日内批复到所属单位。对本级预算安排的一般性转移支付和专项转移支付，要在30日和60日内正式下达。对自然灾害等突发事件处理安排的转移支付，要及时下达。进一步提高提前下达转移支付告知数的比例，按照因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达比例要达到90%；各级政府收到上级转移支付资金后原则上30日内分解下达。建立健全预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报制度和监督检查制度。

在预算执行中，各级政府一般不出台减收增支政策，确需出台的，原则上从次年开始执行。财政预算执行中一般不受理预算部门追加申请，确需追加事项，经批准，从总预备费中安排。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照财政部门的规定办理。

2规范国库资金管理。加快推行国库集中收缴和国库集中支付制度，提高国库资金收支运行效率；加强专项支出财政专户管理，对现有专项支出的各级财政专户进行全面清理，除经财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余的专户在2年内逐步取消；规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模，各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。各级财政严禁违规对非预算单位或未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。全面清理财政借垫款，应当由预算安排的支出，原则上应在2017年底前列支完毕。符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的财政借垫款限期收回，原则上应在2016年底前收回。经核实确实无法收回的财政周转金和其他财政借垫款，应在2017年底前报经同级政府批准后，按照规定核销。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

3推进预算绩效管理。按照“政府领导、财政牵头、部门负责、社会参与”的原则，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和财政政策、制度、支出结构等领域。健全绩效管理组织、制度和业务体系，夯实绩效管理工作基础。建立健全引入第三方评价机制，增强绩效评价的权威性、公正性和透明度。加强绩效评价结果的运用，及时向被评单位反馈评价结果，督促落实整改意见，将绩效评价考评结果作为财政年度分配资金、完善财政政策和年度预算安排的重要依据。建立绩效信息公开制度，逐步扩大预算支出绩效目标、绩效报告、评价结果公开范围，接受社会监督。加大绩效问责力度，按照“用钱必问效、无效必问责”的原则，对绩效管理未达到相关要求和执行绩效未能达到预期目标的预算部门及其责任人实行绩效问责，切实强化预算绩效的约束力和执行力。2015年，省级在编制专项资金预算时，同步编制绩效目标。

4建立权责发生制政府综合财务报告制度。逐步建立我省权责发生制政府综合财务报告制度和政府会计标准体系，完整反映各级政府的各类资产和负债，全面、真实、准确地反映各级政府的整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。研究将政府财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府财务报告公开机制。全面推行总预算会计制度和行政、事业单位新会计制度，从2015年起，进一步扩大市、县试编政府综合财务报告试点范围，2018年至2020年全面开展政府综合财务报告编制工作。

（六）规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。

1建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省政府可以适度举借债务，市、县政府确需举借债务的，统一由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。各级政府举借债务须报同级人大或其常委会审议批准。政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

2对地方政府债务实行规模控制和分类管理。政府债务实行规模控制，市、县在批准的限额内申请代发。政府债务实行分类管理，分为一般债务和专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。政府债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

3建立债务风险预警及应急处置机制。省财政根据债务率、偿债率、逾期债务率、新增债务率等指标，评估各地债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，达到一定警戒线的债务高风险地区，不得新增政府债务，债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。市、县政府对其政府债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。各级政府要制定债务风险应急处置预案，建立责任追究制度，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式多渠道筹集资金偿还债务。市、县政府难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险。

4建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入市县政府政绩考核。明确责任落实，市、县政府要对本地政府性债务负责任，切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任。

（七）严肃财经纪律，规范理财行为。

1坚持依法行政、依法理财。各地、各部门要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大和社会各界监督，进一步加强审计监督。推进预决算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。

2健全制度体系，加强监督管理。加强预算管理法治建设，建立健全预算管理相关制度、办法。强化财政内部监督，将预算编制、审核、批准、执行等过程纳入规范程序，完善预算编制、执行和监督相互制约、相互协调的预算管理机制。强化对预算的事前审核、事中监控和事后检查，逐步实现监督与日常管理同步。强化对部门的财政监督，指导部门完善内部控制制度，保证财政资金安全、有效使用。加强对下级财政部门的监督，指导和规范下级财政预算编制，强化对下级财政预算和执行的动态监控，及时掌握下级财政预算执行情况。依法接受人大对政府预决算的审查和监督。

3严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作不可逾越的红线，是必须遵守的行为准则，是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各级政府要对本地各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，建立常态化机制，通过单位自查、财政部门专项检查，及时发现存在的问题，认真予以整改。审计机关要加强对公共资金、国有资产、国有资源审计监督，实现审计监督全覆盖，促进公共资金安全高效运行。要强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。

四、组织保障

（一）加强领导，积极推进。深入预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，政策性强，涉及面广，社会关注度高。各地、各部门要按照党中央、国务院关于预算管理制度改革的顶层设计、总体部署，切实加强领导，精心制定改革实施方案，周密部署，分阶段分步骤抓好落实，并密切关注改革中的新情况、新问题，及时化解影响和阻碍改革的突出矛盾。

（二）加强协调，形成合力。各地、各部门要从大局出发，把思想和行动迅速统一到党中央、国务院决策部署上来，充分认识推进预算管理制度改革对建立现代财政制度、促进社会公平、实现国家长治久安的重要意义，切实加强部门间协调，加强上级对下级推进改革的指导和联动，形成合力推进改革的良好局面。

（三）加强探索，不断创新。各地、各部门要准确把握改革的方向、节奏和力度，突破部门利益格局和思想藩篱，深入研究改革规律和问题，增强改革的推进力。鼓励各地大胆探索和先行先试，勇于创新和实践，及时总结推广改革过程中成功的经验做法，不断把改革推向深入。

（四）加强宣传，营造氛围。各地、各部门要加大宣传力度，回应社会关注。在改革过程中要及时把各项政策讲解明白，把群众关注的各类问题解释清楚，坚持正面引导，营造社会各界关心改革、理解改革、支持改革的良好氛围。

黑龙江省人民政府

2015年2月2日

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