黑政办规〔2018〕42号《黑龙江省人民政府办公厅关于加强生态修复城市修补工作的实施意见》

《黑龙江省人民政府办公厅关于加强生态修复城市修补工作的实施意见》










黑政办规〔2018〕42号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

为进一步贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）、《住房和城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》（建规〔2017〕59号）、《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（黑发〔2017〕5号），结合我省实际，全面推进生态修复城市修补（以下简称“城市双修”）工作，经省政府同意，现提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大及中央城市工作会议精神，坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将“城市双修”作为城市规划建设的重要任务，着力优化城市空间布局，着力完善城市功能，着力改善环境质量，着力塑造特色风貌，转变城市发展方式，破解“城市病”等发展难题，补齐城市发展短板，努力打造环境友好、和谐宜居、特色鲜明、富有活力的北方现代城市。

（二）基本原则。

1.坚持问题导向。以增加民众福祉为目的，准确把脉城市现状问题，重点针对问题集中、矛盾突出、社会关注、生态敏感的地区和地段开展“城市双修”工作。

2.坚持统筹协调。遵循生态系统的自然生态过程和城市空间形态演变规律，统筹各方诉求，做好规划协调，落实“城市双修”工作计划。

3.坚持因地制宜。充分考虑城市发展与建设阶段、发展实际和时代风貌要求，深入挖掘城市地域环境、历史文化、乡土景观等特色，有针对性地制定工作目标、任务，近远结合，逐步实施。

4.坚持保护优先。加强对城市重要的保障资源、历史文化遗产、公共安全和公共利益设施与自然资源的保护，坚持可持续的发展理念，防止建设性破坏。

5.坚持经济可行。推进“城市双修”项目建设，要与经济社会发展水平相适应，加强经济可行性评估，提高可实施性。

（三）主要目标。2018年，各市、县制定“城市双修”实施计划，开展生态环境和城市建设调查评估，编制完成“城市双修”专项规划和重要地区城市设计，推进一批“城市双修”项目。到2020年，“城市双修”工作初见成效，被破坏的生态环境得到有效修复，“城市病”得到有效治理，城市基础设施和公共服务设施条件明显改善，环境质量明显提升，城市特色风貌初显。

二、主要任务

（一）加快山体修复。各地要加强对城市山体自然风貌的保护，禁止在生态敏感区域进行开山采石、破山修路等破坏山体的建设活动。开展对城市建成区内受损山体的摸底排查工作并建立受损山体台账，详细记录山体受损情况，分析受损原因，根据城市山体受损情况制定修复计划，采取修坡整形、矿坑回填等工程措施，消除受损山体安全隐患，恢复山体自然形态。保护山体原有植被，种植乡土适生植物，重建山体植被群落。在保障安全和生态功能的基础上，探索多元的山体修复利用模式。

（二）开展水体治理和修复。加强对城市水体自然形态的保护，避免盲目截弯取直，禁止明河改暗渠、填湖造地、违法取砂等破坏行为。地级以上城市要全面实施城市黑臭水体整治，系统开展江河、湖泊、湿地等水体生态修复。全面实施控源截污，强化排水口、截污管和检查井的系统治理，开展水体清淤。构建良性循环的城市水系统。因地制宜改造渠化河道，重塑自然岸线和滩涂，恢复滨水植被群落。增加水生动植物、底栖生物等，增强水体自净能力。在保障水生态安全的同时，恢复和保持河湖水系的自然连通和流动性。

（三）修复利用废弃地。各地要开展城市建成区内废弃地摸底排查工作，建立废弃地块台账，科学分析废弃地和污染土地成因、受损程度、场地现状及其周边环境，结合分析结果制定废弃地块修复计划，综合运用生物、物理、化学等技术改良土壤，消除场地安全隐患。选择种植具有吸收降解功能、抗逆性强的植物，恢复植被群落，重建生态系统。场地修复后，严格地块规划管理，对环境质量达到相关标准要求、具有潜在利用价值的已修复土地和废弃设施进行规划设计，建设遗址公园、郊野公园等，实现废弃地再利用。

（四）完善绿地系统。推进生态廊道建设，努力修复被割断的绿地系统，加强城市绿地与外围山水林田湖的连接。按照居民出行“300米见绿、500米入园”的要求，均衡布局公园绿地，通过拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿、立体绿化等措施，拓展绿色空间，让绿网成荫，到2020年，城市建成区绿地率达到38.9%，绿化覆盖率达到43%。因地制宜建设湿地公园、雨水花园等海绵绿地，推广老旧公园改造，提升存量绿地品质和功能，城市人均公园绿地面积达到14.6平方米。

（五）填补基础设施欠账。大力完善城市给水、排水、燃气、供热、消防、通信、电力等基础设施，加快老旧管网改造，有序推进各类架空线入廊。要加大对供水老旧管网改造力度，对使用超过50年和材质落后的供水管网进行更新改造，到2020年，市政公共供水管网漏损率要控制在10%以内。加强污水处理设施、垃圾处理设施、公共厕所、应急避难场所建设，到2020年，哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、大庆等城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到100%，其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到80%以上，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力比重达到50%以上。按照“新城新区不许欠账、老城老区尽快补上”的原则，通过新建一批、改造一批、开放一批，逐步建立完善“以固定式公厕为主、活动式公厕为辅、沿街公共建筑厕所免费开放”的城市公厕网络格局，特别要加大城市棚户区和人员密集场所的公共厕所建设改造力度。在城市建设中要积极推行低影响开发建设模式，建设滞、渗、蓄、用、排相结合的雨水收集利用设施。到2020年，新建城区硬化地面可渗透面积要达到40%以上。落实公共服务设施建设标准，加快完善商业网点、中小学、幼儿园、社区综合服务、医疗卫生、文化服务、养老助残、家庭服务、体育健身、物流配送等多层次公共服务设施网络，合理规划布局城市公园、广场、绿道等公共活动空间，加强各类公共服务设施的适老性建设和改造，构建无障碍步行系统，加快布局社区智能快件箱，构建“15分钟社区生活服务圈”和“5分钟便民生活圈”。推进图书馆、美术馆、文化馆、博物馆、科技馆等公共服务设施和城市公园向全社会免费开放。各类城区要结合自身实际，规划建设一批满足城市发展和市民迫切需要的公益性设施项目，推进公共服务设施布局均衡化、便民化，带动提升城市公共服务水平。

（六）增加公共空间。加强违法建设治理，利用卫星遥感、实地督察等手段监控规划实施情况，依法整治乱搭乱建、超期临建等违法建设。建立党委、政府牵头的违法建设查处联动机制、快速发现查处机制和违法建设动态巡查、有奖举报、信息公开等制度，制定违法建设查处行动计划。到2020年，全面清查和处理城市建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。深入开展城市“双增双控”行动（即增加绿化、增加公共空间，控制容积率、控制建筑总量），加强城市密度分区管控和建筑高度控制，加快形成疏密有致的城市空间。充分利用城市边角地、畸零地及闲置空间，通过拓展公园绿地和城市广场、建设城市绿道、优化滨水空间、打通步行道、“拆墙透绿”“拆违建绿”等方式，不断提高公共空间覆盖度。限期清理腾退违规占用的公共空间。

（七）改善出行条件。各地要加强街区规划和建设，推行“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，打通断头路，形成完整路网，提高道路通达性，优化道路断面和交叉口，适当拓宽城市中心、交通枢纽地区人行道宽度，完善过街通道、无障碍设施，推广林荫路，加快绿道建设，城市道路建设要优先保证步行和自行车出行。新建及改扩建城市主干道、次干道，要设置步行道和自行车道，城市支路和居住区道路，要设置步行道。到2020年，城市出行条件明显改善，公交和绿色出行分担率逐步提高。城市常住人口100万-500万的城市公交出行分担率达到30%以上，绿色出行分担率达到80%；城市常住人口100万以下的城市公交出行分担率达到20%以上，绿色出行分担率达到85%。改善各类交通方式的换乘衔接，方便城市居民乘坐公共交通出行。改善各类交通方式的换乘衔接，方便城市居民乘坐公共交通出行。鼓励结合老旧城区更新改造、建筑新建和改扩建，规划建设地下停车场、立体停车楼，增加停车位供给。加快充电设施建设，促进电动汽车使用推广。

（八）改造老旧小区。按照《黑龙江省人民政府办公厅关于推进全省城镇老旧小区改造的指导意见》（黑政办规〔2018〕37号）要求，多措并举推进老旧小区综合整治改造工作。积极推进房屋立面、庭院环境、内部道路、地下管网、电线电缆、路灯照明、停车、汽车充电、小区安全等设施的改造更新，有条件的可配套建设菜市场、便利店、幼儿园、文化室、健身设施、社区综合服务设施、卫生服务中心、养老服务中心、无障碍设施等社区服务设施，加强小绿地、小广场、小游园建设，优化小区基本生活功能。各地政府可将具备条件的既有多层建筑加装电梯纳入改造内容，满足群众需求。进一步提高物业维修基金使用效率，提高老旧小区物业管理覆盖率、管理和服务水平。各地结合本地实际制定城镇老旧小区改造规划，将2000年以前建设的急需维修改造的老旧小区（老旧单体楼）和大型国有企业“三供一业”移交的物业纳入改造规划，明确年度改造计划，力争到2020年底，设区城市基本完成改造任务。

（九）保护历史文化。加强对城市风貌整体性、文脉延续性的规划和管控，加快编制历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区和保护性建筑保护规划和城市历史风貌协调地区的城市设计。推进国家级历史文化名城申报和省级历史文化名城、街区以及各级文物保护单位的公布工作。按照整体保护、新旧融合、风貌协调的保护要求，进一步扩大历史风貌保护范围，加大历史街区保护力度。深入贯彻《黑龙江省历史文化建筑保护条例》，结合发展特色旅游、文化创意、文化体验、文化研究等产业需求，推进成片区历史风貌区、优秀历史建筑和工业遗产的修缮和合理利用、活态利用。开展历史街区和历史建筑普查、认定、挂牌和建档工作。到2020年，完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作。制定城市修补计划，整体保护传统空间格局和街巷肌理，推进建筑物、街道立面、天际线、城市色彩风貌改造以及老建筑维护加固、旧厂房和旧公共建筑改造利用、夜景亮化、广告牌匾整治、生态廊道治理等工作，完善基础设施，提升公共服务水平，恢复老城区功能和活力。

（十）塑造城市时代风貌。加快出台省级和地方城市设计技术导则和管理规定，对重点区域的城市空间形态、景观视廊、公共空间、建筑高度和风貌等进行全面控制和引导。建立城市设计和城市规划全挂钩的工作机制。积极做好总体城市设计，明确城市风貌特色定位、总体空间格局、整体景观体系和公共空间体系，划定城市设计重点控制区。总体城市设计内容要纳入城市总体规划，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。组织做好城市中心区、新区、特色景观区、中央商务区、公共活动中心等重要地区城市设计和绿地系统、城市广场、综合交通枢纽、城市慢行系统等专项城市设计工作，提高城市雕塑、街头小品、夜景照明等建设水平，推进公共设施艺术化。重要地段和重要景观节点城市设计内容要纳入控制性详细规划和规划条件。加强建筑设计管理，鼓励原创设计，完善新建建筑方案招标和审查制度，重点打造具有地域和文化特色的地标建筑。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面，严格落实相应地区城市设计要求。建立城市重要特色风貌清单制度，将突出反映地域特征、民族特色、历史文化的城市风貌列入清单、挂牌保护。

三、保障措施

（一）强化组织领导。各地政府要落实主体责任，将“城市双修”工作列入重要议事议程，定期召开工作会议，研究解决“城市双修”工作重大问题。制定年度实施计划，明确工作目标、任务、步骤和保障措施。建立项目清单，明确位置、类型、数量、规模、完成时间、阶段性目标，合理安排建设时序和资金，保障“城市双修”工作顺利推进。

（二）加强规划引导。根据生态修复城市修补的需要，抓紧修改完善城市总体规划，编制老旧城区更新改造、生态保护和建设专章，确定总体空间格局和生态保护建设要求。编制“城市双修”专项规划，加强与城市地下管线、绿地系统、水系统、海绵城市、城市道路交通、基础设施和公共服务设施等专项规划的协调。加强城市修补重点地区的城市设计，组织公共空间，协调景观风貌。严格实施规划，加强规划实施监督，及时查处违反城乡规划的建设行为。

（三）创新管理制度。积极开展省级“城市双修”试点工作，创新形成有利于城市双修的管理制度。研究城市公共空间激励机制，鼓励新开发小区以及新建、改扩建建筑有效增加公共空间。抓紧研究制定违法建筑拆除、历史建筑确定和历史街区划定管理制度，制止大拆大建，保护城市肌理和特色建筑。完善城市绿化管理制度，多种形式增加绿色空间。探索地下空间产权管理制度，鼓励开发利用地下空间，拓展老旧城区发展空间。

（四）积极筹措资金。各地政府要加大财政投入力度，重点支持“城市双修”规划编制和项目建设，特别是城市基础设施和公共服务设施的建设运营。支持有条件的市、县建立城市基础设施建设发展基金，发行市政债券。鼓励引导政策性银行、商业银行、保险公司等金融机构面向“城市双修”项目提供融资保障。推广政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本采取特许经营、购买服务和股权投入等方式参与“城市双修”项目建设和经营管理，进一步解决城市建设社会资本投入等问题。

（五）加强监督检查。建立“省-地级市、地级市-县（市、区）”的“城市双修”工作政府分级监督检查制度，强化“城市双修”工作日常指导和督查，建立行政问责制度，定期开展工作实施评价，定期通报工作进展情况，对工作不力的政府主要领导进行约谈，提出整改意见，跟踪督办。

（六）鼓励公众参与。制定宣传计划，综合运用广播电视、报纸期刊、网络平台等新闻媒体，广泛宣传“城市双修”工作内容，提高社会公众对“城市双修”工作认识。畅通专家学者、普通群众等参与“城市双修”工作渠道，保障公众知情权、参与权和监督权。采取切实有效方式，认真细致做好群众工作，体现群众意愿，满足群众需求，维护群众利益，形成全民支持和参与“城市双修”工作的良好氛围。

黑龙江省人民政府办公厅

2018年7月16日

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