黑政办规〔2017〕61号《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省湿地保护修复工作实施方案的通知》

《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省湿地保护修复工作实施方案的通知》










黑政办规〔2017〕61号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各有关直属单位：

《黑龙江省湿地保护修复工作实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

黑龙江省人民政府办公厅

2017年10月27日

黑龙江省湿地保护修复工作实施方案

湿地在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候、固碳和维护生物多样性等方面发挥着重要功能，是重要的自然生态系统，也是自然生态空间的重要组成部分。湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。为加快推进我省湿地保护与修复工作，建立完善湿地保护修复制度，推动形成人与自然和谐发展现代化新格局，根据《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）以及《湿地保护修复制度方案》（国办发〔2016〕89号）要求，结合我省实际，特制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，贯彻落实省第十二次党代会关于生态文明建设的总体决策部署，进一步健全完善湿地保护修复制度，全面提高湿地保护管理的综合能力，全面提升湿地生态系统服务功能，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿湿地保护全过程。

（二）总体布局。实施重要湿地生态系统保护和修复重大工程，构建湿地生态廊道和保护网络，提升湿地生态系统质量和稳定性，强化湿地保护和恢复。建设全省“一湖、两网、一带”湿地生态功能区，具体是加强兴凯湖湿地生态修复和退耕还湿工作，构建三江平原和松嫩平原腹地“挠力河、乌裕尔河流域湿地保护网络”，沿哈尔滨松花江带打造“万顷松江湿地、百里湿地生态长廊”，建设城市自然湿地示范区。

（三）基本原则。坚持属地管理的原则，地方各级政府对本行政区域内湿地保护工作负总责；坚持以生态保护为核心，围绕“保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展”的原则，维护湿地生态平衡，保护湿地生物多样性及生态系统结构和功能的完整性；坚持全面保护、分级管理的原则，实行湿地名录管理，重点加强自然湿地、重要湿地的保护与修复；坚持政府主导、社会参与的原则，鼓励社会各界参与湿地保护与修复；坚持部门联动的原则，林业行政主管部门综合协调，森工、农垦、发改、财政、国土资源、公安、环保、畜牧兽医、水利、住建、农业、旅游、交通运输、气象等相关部门按职能分工负责的原则，协同推进湿地保护与修复；坚持严格考核、保障有力的原则，将湿地率、湿地保护率、扩大湿地面积等湿地保护修复工作成效纳入各级政府和领导干部综合评价考核体系，建立健全奖励机制和终身追责机制，湿地保护和管理经费纳入同级财政预算。

（四）目标任务。实行湿地面积总量管控，科学划分和界定湿地边界。到2020年，全省湿地面积不低于556万公顷，其中哈尔滨市不低于（下同）198657公顷、齐齐哈尔市584583公顷、牡丹江市29882公顷、佳木斯市255922公顷（含洪河）、大庆市497867公顷、鸡西市223838公顷、双鸭山市47498公顷、伊春市42325公顷、七台河市9135公顷、鹤岗市98359公顷、黑河市524822公顷、绥化市291754公顷、大兴安岭林业集团1530214公顷、省森工总局886096公顷、省农垦总局341594公顷。严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性，全面提升湿地保护与修复水平。各市（地）、省森工总局、农垦总局应于2018年底前出台湿地保护修复工作实施方案。

二、完善湿地分级管理体系

（五）建立湿地分级体系。根据生态区位、生态系统功能和生物多样性，将全省湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、省级重要湿地和一般湿地。贯彻执行国家重要湿地认定标准和保护管理办法，省湿地行政主管部门会同有关部门于2019年6月底前完成制定省级重要湿地和一般湿地的认定标准和管理办法，明确相关管理规则和程序。（省林业厅牵头，省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、森工总局、农垦总局等参与，地方各级政府负责落实。以下均需地方各级政府落实，除单独注明外不再列出）

（六）实行湿地名录动态管理。省湿地行政主管部门依据定期开展的湿地资源调查结果，拟定全省湿地名录，报送省政府批准发布和更新。湿地名录应当明确湿地的名称、类型、保护级别、保护范围、主管部门或者管理机构等事项。湿地主管部门或管理机构应在列入名录中的湿地的显著位置树立湿地标示牌，标明湿地面积、级别、类型、四至范围、主要保护物种、保护修复目标、主管部门或管理机构、举报电话等内容，该项工作在2019年底前全部完成，其中2017年底前完成国际重要湿地的标示牌树立任务。（省林业厅牵头，省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、森工总局、农垦总局等按职责分工落实）

（七）探索开展湿地管理事权划分改革。在中央与地方财政事权和支出责任划分改革的总体框架下，探索开展湿地管理方面的中央与地方财政事权和支出责任划分改革，明晰省级重要湿地和一般湿地的事权划分。（省财政厅、林业厅会同有关部门负责）

三、完善湿地保护管理体制

（八）完善湿地管理体系。进一步理顺湿地保护管理体制，健全完善省级湿地保护体系，加大监管力度，开展湿地保护管理架构和保护体系研究，并于2018年6月底前完成研究报告和建议方案。地方各级政府湿地主管部门具体负责指导本辖区内湿地保护管理相关工作。（省湿地管理领导小组办公室牵头负责）

（九）加强湿地管理机构建设。加强各级湿地保护管理机构的能力建设，地方各级政府湿地保护管理有关部门要认真履行各自职责，形成工作合力，切实加强湿地保护管理工作。（省编办、人社厅、财政厅等按职责分工负责）

（十）健全湿地保护体系。对国家和省级重要湿地，通过设立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区、湿地保护小区、湿地多用途管理区等方式加强保护，在生态敏感和脆弱地区加快保护管理体系建设，推进国际重要湿地申报和国际湿地城市认证提名工作。进一步推进省、市、县级湿地公园建设，各地应选择湿地名录中面积较大、生物多样性丰富、湿地景观独特的区域建立湿地公园或湿地保护小区，各级湿地公园和湿地保护小区由同级政府确立并命名。2019年底前建立完成较为完善的全省湿地保护管理体系。同时将国际重要湿地、国家重要湿地、省级以上湿地自然保护区、国家湿地公园等重要湿地纳入生态保护红线范围。（省林业厅、森工总局、农垦总局、发改委、环保厅、农委等负责）

（十一）建立湿地管护联动机制。以省政府发布的湿地名录为基础，逐步建立完善县、乡、村三级管护联动机制。（省林业厅、森工总局、农垦总局、财政厅等负责）

四、创新发展湿地保护管理方式

（十二）创新湿地保护管理机制。对跨行政区域的扎龙、兴凯湖、哈拉海等湿地自然保护区，2018年底前制定完成有效的管理办法。（省林业厅、编办牵头，省农垦总局、齐齐哈尔、大庆、鸡西市政府落实）

（十三）建立湿地保护管理示范区。选择生态区位重要、湿地资源丰富、湿地保护体系完善的区域开展示范区建设。包括：哈尔滨市区整合2处省级湿地自然保护区和8处湿地公园，开展湿地保护、恢复、合理利用，打造全国城区湿地保护利用示范区；整合镜泊湖区域，对镜泊湖、小北湖2处湿地自然保护区和白桦川湿地公园进行资源整合；完善挠力河国家级自然保护区管理体制机制，人员编制、资源、综合执法等统一归属保护区管理局，打造三江平原腹地湿地保护利用示范区。2018年6月底前形成以上整合实施方案。（哈尔滨、牡丹江市政府、省森工总局、农垦总局落实）

五、实行湿地保护目标责任制

（十四）落实湿地面积总量管控。按照2016年省政府发布的湿地名录，确定各县（市）湿地面积，明确湿地面积管控目标，市、县、乡、村逐级分解落实，所有湿地斑块落实管护责任人。省级湿地行政主管部门制定征收、占用湿地的标准办法，经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少，湿地生态质量不下降。（省林业厅牵头，省森工总局、农垦总局、国土资源厅、发改委、环保厅、水利厅、农委等按职责分工负责）

（十五）施行湿地不动产登记标注。县级以上政府在发放不动产登记权属证书时，不动产中含有湿地的，应当标明湿地类型、面积、范围以及其他依法需要标明的内容。先期在湿地保护奖励先进县开展试点工作并逐步推广。（省国土资源厅牵头，省林业厅、森工总局、农垦总局、环保厅、水利厅、农委等按职责分工负责）

（十六）提升湿地生态功能。制定湿地生态状况评定标准，从影响湿地生态系统健康的水量、水质、土壤、野生动植物等方面完善评价指标体系。通过退耕还湿、湿地生态效益补偿等手段建立重要湿地动植物栖息地重建区，重点建设明水大鸨、扎龙丹顶鹤、兴凯湖和珍宝岛东方白鹳等重要栖息地恢复重建区。全力打造“哈尔滨城区湿地公园集群区域”的全国湿地公园示范区，重点建设哈尔滨阿勒锦、富裕龙安桥、牡丹江白桦川、大庆黑鱼湖、抚远黑瞎子岛5处国家湿地公园，编制高标准实施方案，打造湿地生态旅游示范区。（省林业厅牵头，哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、大庆、抚远市政府落实）

（十七）建立湿地保护成效奖惩机制。地方各级政府对本行政区域内湿地保护负总责，政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任，落实湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地生态文明建设目标评价考核等制度体系，建立健全奖励机制和终身追责机制。（省林业厅牵头，省森工总局、农垦总局、统计局、发改委、国土资源厅、环保厅、水利厅、监察厅、农委等按职责分工负责）

六、健全湿地用途监管机制

（十八）建立湿地用途管控机制。按照主体功能定位确定各类湿地功能，实施负面清单管理。严格执行《黑龙江省湿地保护条例》（以下简称《条例》）等相关法律法规，同时加强对取水、污染物排放、野生动植物资源利用、挖砂、取土、开矿、引进外来物种和涉外科学考察等活动的管理。禁止擅自征收、占用国家和地方重要湿地，在保护的前提下合理利用一般湿地，禁止侵占自然湿地等水源涵养空间，已侵占的要限期予以恢复，禁止开（围）垦、填埋、排干湿地，禁止采挖泥炭，禁止永久性截断湿地水源，禁止向湿地超标排放污染物，禁止对湿地野生动物栖息地和鱼类洄游通道造成破坏。（省林业厅、国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、森工总局、农垦总局等负责）

（十九）严格湿地用途管理。完善涉及湿地相关资源的用途管理制度，合理设置湿地资源利用的强度和时限，避免对湿地生态要素、生态过程、生态服务功能等方面造成破坏。严格限制和审批湿地的综合开发利用，注重保护、修复和观赏相结合，对未批准为综合利用的湿地要实行最严格的保护制度。（省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、林业厅、森工总局、农垦总局等负责）

（二十）严肃惩处破坏湿地行为。湿地保护管理相关部门根据职责分工依法对湿地利用进行监督，对湿地破坏严重的地区或部门进行约谈。各地要严厉查处2009年第二次全国湿地资源调查以来违法围垦占用湿地行为，造成湿地生态系统破坏的，由湿地保护管理相关部门责令限期恢复原状，情节严重或逾期未恢复原状的，依法给予相应处罚，涉嫌犯罪的，移送司法机关严肃处理。各地要依据《条例》建立行政处罚权相对集中的执法机制，加强对湿地资源利用者的有效监督。湿地自然保护区、湿地公园所在地的公安机关，可以根据需要设置公安派出机构，维护湿地自然保护区、湿地公园的治安秩序，履行保护湿地自然资源和人民群众生命财产安全等职责。（省林业厅、森工总局、农垦总局、国土资源厅、编办、公安厅、环保厅、水利厅、农委等负责）

七、建立退化湿地修复制度

（二十一）明确湿地修复责任主体。对未经批准将湿地转为其他用途的，按照“谁破坏、谁修复”的原则进行恢复和重建。能够确认责任主体的，由其自行开展湿地修复或委托第三方机构进行修复。对因历史原因或公共利益造成生态破坏的、因重大自然灾害受损的湿地，经科学论证确需修复的，由地方各级政府承担修复责任，所需资金列入财政预算。（省林业厅、森工总局、农垦总局、国土资源厅、环保厅、水利厅、农委等负责）

（二十二）多措并举增加湿地面积。地方各级政府要依据省政府公布的湿地名录，对2009年第二次全国湿地资源调查以来湿地被非法侵占情况进行认真排查，限期通过退耕还湿、退养还滩、排水退化湿地恢复和盐碱化土地复湿等措施，恢复原有湿地。各地要在水源、用地、管护、移民安置等方面，为增加湿地面积提供条件。（省林业厅、森工总局、农垦总局、国土资源厅、环保厅、水利厅、农委等负责）

（二十三）实施湿地保护修复工程。2017年底前编制完成《黑龙江省湿地保护规划》并发布。坚持自然恢复为主、与人工修复相结合的方式，重点对松嫩平原乌裕尔河流域、三江平原挠力河流域集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治，优先修复生态功能严重退化的国家和省级重要湿地。通过污染清理、环境治理、地形地貌修复、自然湿地岸线维护、河湖水系连通、植被恢复、野生动物栖息地恢复、拆除围网、生态移民和湿地有害生物防治等措施，逐步恢复湿地生态功能，增强湿地碳汇功能，维持湿地生态系统健康。（省林业厅牵头，省发改委、财政厅、国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、森工总局、农垦总局等按职责分工负责）

（二十四）实施河湖连通工程。全面推进大庆市重点实施河湖连通工程，到2020年主城区实现河湖水系互联互通。实施“百湖整治”、水源地保护、湿地水质保护、面源污染控制等工程。2018年6月底前编制完成大庆市湿地生态修复方案，通过完善水源保护制度，加强水源地监管和污染综合防治。（省林业厅、大庆市政府负责）

（二十五）打造平原沼泽自然湿地修复国家级示范区。全面推进抚远市实施大黑瞎子岛区域湿地生态保护与修复工程，围绕“一岛（黑瞎子岛）、两带（黑龙江、乌苏里江）、多点（抚远境内孤立湿地）”的湿地保护体系格局，在恢复湿地面积、湿地生态功能提升、湿地保护体系建设、湿地可持续利用示范、保护管理能力建设方面重点开展工作，主要区域包括黑瞎子岛国家湿地公园、黑瞎子岛国家级自然保护区、三江国家级自然保护区、抚远市零星湿地分布区以及其他可开展湿地恢复的区域。佳木斯市、抚远市整合三江国家级自然保护区、黑瞎子岛国家级自然保护区、黑瞎子岛国家湿地公园，开展重大湿地恢复工程和重大湿地修复技术研究，打造平原沼泽自然湿地修复国家级示范区。2017年底前编制完成黑瞎子岛区域自然湿地生态修复实施方案。（省林业厅牵头，省政府黑瞎子岛建设和管理委员会、佳木斯市、抚远市政府落实）

（二十六）完善湿地生态用水机制。水资源利用要与湿地保护紧密结合，统筹协调区域或流域内的水资源平衡，维护湿地生态用水需求。从生态安全、水文联系的角度，利用流域综合治理方案，建立湿地生态补水机制，明确技术路线、资金投入以及相关部门的责任和义务。水库蓄水和泄洪要充分考虑相关野生动植物保护需求。（省水利厅牵头，省发改委、财政厅、林业厅、森工总局、农垦总局、环保厅、农委等按职责分工负责）

（二十七）强化湿地修复成效监督。省湿地行政主管部门制定全省湿地修复绩效评价标准，组织开展湿地修复工程的绩效评价。引入第三方机构开展湿地修复，工程竣工评估后由所在地湿地行政主管部门负责审核，验收后形成报告向省湿地行政主管部门报备。建立湿地修复公示制度，依法公开湿地修复方案、修复成效，接受公众监督。（省林业厅、森工总局、农垦总局、国土资源厅、环保厅、水利厅、农委等负责）

八、建立并完善全省湿地监测评价体系

（二十八）明确湿地监测评价主体。省湿地行政主管部门定期开展湿地资源调查，每年度分区域开展调查工作。建立湿地资源档案，实现区域湿地资源档案的年度更新。参照国家重要湿地评价、退化湿地评估等规程或标准，2019年底完成制定省级重要湿地和一般湿地的评价标准，同时完成评估报告。（省林业厅牵头，省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、气象局、森工总局、农垦总局等按职责分工负责）

（二十九）完善湿地监测网络。建立全省湿地监测网络。以国家重要湿地生态系统监测网络及站点布置为基础，按照湿地资源分布情况以及区位重要程度，科学补充建立省级重要湿地监测站点，实现湿地监测网络全覆盖，编制年度湿地资源监测和评估报告，健全湿地资源监测数据共享机制。制定全省湿地监测相关标准，到2020年基本建立完成省级湿地监测网络。（省林业厅牵头，省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、气象局、森工总局、农垦总局等按职责分工负责）

（三十）监测信息发布和应用。建立统一的湿地监测评价信息发布制度，规范发布内容、流程、权限和渠道等。省湿地行政主管部门会同有关部门发布全省范围、跨区域、跨流域以及省级重要湿地监测评价信息。运用监测评价信息，为考核地方各级政府落实湿地保护责任情况提供科学依据和数据支撑。建立监测评价与监管执法联动机制。（省林业厅牵头，省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、气象局、森工总局、农垦总局等按职责分工负责）

九、完善湿地保护修复保障机制

（三十一）加强组织领导。加强省级层面的组织协调工作，强化省湿地管理领导小组办公室工作职能。地方各级政府要把湿地保护纳入重要议事日程，实施湿地保护科学决策，及时解决重大问题。各地、各有关部门要认真履行职责，进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，形成湿地保护工作合力，确保实现湿地保护修复的目标任务。强化军地协调配合，共同加强湿地保护管理。（省湿地管理领导小组牵头，省林业厅、发改委、财政厅、农业开发办、国土资源厅、交通运输厅、水利厅、环保厅、森工总局、农垦总局等按职责分工负责）

（三十二）完善湿地法制建设。认真贯彻执行《条例》等湿地保护相关法律法规，切实保护好水、土地、野生动植物等资源，积极完善条例规定的相关管理办法和细化标准的制定。（省林业厅、森工总局、农垦总局、国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、省政府法制办等负责）

（三十三）加大资金投入力度。发挥政府投资的主导作用，形成政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。通过财政贴息等方式引导金融资本加大支持力度，有条件的地方可研究给予风险补偿。结合国家级湿地自然保护区和国家重要湿地开展的补偿试点，在中央与地方财政事权和支出责任划分改革的总体框架下，针对省级湿地自然保护区、省级湿地公园、省级重要湿地和湿地保护小区，2019年底前建立省级湿地保护补助资金制度。探索建立湿地生态补偿制度，结合国家开展有关试点工作情况，在省级湿地自然保护区和省级重要湿地开展试点，2019年底前完成建立湿地保护补偿制度并制定省级湿地保护补偿实施办法（试行）。鼓励社会资本参与湿地保护管理，并在政策上予以相应支持。（省财政厅、发改委、林业厅牵头，省国土资源厅、环保厅、水利厅、农委、森工总局、农垦总局、人民银行哈尔滨中心支行、黑龙江银监局等按职责分工负责）

十、完善湿地科技支撑体系

（三十四）加强湿地基础和应用科学研究。突出湿地与气候变化、生物多样性、水资源安全等关系研究。研究湿地和农业相关关系以及湿地在黑土保护中的作用机理。开展湿地碳汇研究，探索推进湿地碳交易。开展湿地保护与修复技术示范，在湿地修复关键技术上取得突破。（省林业厅、森工总局、农垦总局、科技厅、环保厅、水利厅、农委、气象局等负责）

（三十五）推进湿地科技重大项目。重点推进科技部“东北典型退化湿地恢复与重建技术及示范”、国家发展改革委“三江国家级自然保护区湿地保护”项目。完善湿地资源合理利用模式及湿地保护管理决策的科技支撑机制体系，在已完成湿地科技支撑签约合作基础上继续深化湿地科研领域相关合作。（省林业厅、森工总局、农垦总局、科技厅、环保厅、水利厅、农委、气象局等负责）

（三十六）构建湿地科技支撑架构。充分发挥中国科学院东北地理与农业生态研究所、东北林业大学、哈尔滨师范大学、哈尔滨学院、省科学院自然与生态研究所、省湿地研究中心、中国气象局东北地区生态气象创新开放实验室等湿地相关领域大专院校和科研单位的科研体系力量。（省林业厅、森工总局、农垦总局、科技厅、环保厅、水利厅、农委、气象局等负责）

（三十七）强化湿地科研队伍建设。充分利用国际交流合作项目开展湿地科学研究和能力建设，加强专业技术、管理队伍建设和人才培养，支持共建哈尔滨湿地研究院等湿地科研创新领域。（省林业厅、森工总局、农垦总局、科技厅、环保厅、水利厅、农委、气象局等负责）

十一、加强湿地保护宣传教育

（三十八）扩宽宣传教育渠道。利用互联网、移动媒体等新媒体手段，面向公众开展湿地科普宣传教育。（省林业厅、教育厅、省政府新闻办等负责）

（三十九）建立湿地保护修复信息报送制度。从2018年起，各市（地）政府（行署）、各有关单位每年1月5日前将本地、本部门湿地保护修复年度总结报省林业厅，省林业厅每年1月15日前将湿地保护修复年度总结报国家林业局。（省林业厅等负责）

（四十）开展宣传教育活动。以世界湿地日、黑龙江湿地日及湿地保护宣传月为契机广泛普及湿地科学知识，举办湿地论坛等系列宣传活动，努力形成全社会关注湿地保护的良好氛围。（省林业厅、教育厅、省政府新闻办等负责）

（四十一）推进湿地保护进校园。抓好湿地保护宣传教育工作，组织编写黑龙江省系列湿地宣教手册和湿地管理培训教材，在中小学中培育湿地保护示范学校。（省林业厅、教育厅等负责）

（四十二）组建志愿者队伍。研究建立湿地保护志愿者制度，充分利用东北林业大学大学生绿色营暑期社会实践“黑龙江湿地使者系列行动”等高校大学生社会实践，组织开展内容丰富、形式多样的志愿者参与的湿地保护宣传活动，动员公众参与湿地保护和相关知识传播。（省林业厅、教育厅等负责）

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