黑政办规〔2017〕43号《黑龙江省人民政府办公厅关于促进旅游产品转型升级的意见》

《黑龙江省人民政府办公厅关于促进旅游产品转型升级的意见》










黑政办规〔2017〕43号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

为加快我省旅游产品转型升级，精化产品供给，提升旅游业整体水平和竞争力，按照《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》（国发〔2016〕70号）精神，经省政府同意，现结合我省实际提出如下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以市场需求为导向，以改革创新为驱动，以融合发展为手段，不断优化产业要素、丰富产品体系、壮大产业主体、提升服务水平，促进旅游业由单一观光型向观光与休闲体验、养生度假型并重转变、由门票经济型向多元化产业经济型转变、由点线布局向集聚发展转变、由景点旅游模式向全域旅游模式转变，全面提升旅游产业专业化、市场化、规模化水平，不断提高旅游业综合竞争力。

（二）发展目标。到2020年，全省旅游经济总量、旅游市场规模、旅游消费水平和可持续发展能力全面提升，接待游客总人数达1.9亿人次，旅游总收入达2200亿元，旅游业对国民经济的综合贡献率超过10%，旅游就业对社会就业的贡献率超过10%，旅游业增加值占全省生产总值的比重超过5%。基本建成开放有序、业态多元、产品丰富、协调发展的旅游业发展体系，将我省打造成全国休闲度假、健康养生旅游最佳目的地。

二、着力提升景区产品质量

（一）实施“旅游精品工程”。突出质量和特色，提升存量、做优增量，重点打造观光、休闲、体验、功能4类代表我省旅游整体水准、在全国有影响力和竞争力的旅游精品。加快虎头-珍宝岛、哈尔滨万达文化旅游城、呼兰河口湿地公园、伊春溪水国家森林公园等景区创建国家5Ａ级旅游景区工作。力争每年新增1个景区进入国家5Ａ级旅游景区预备名录。计划到2020年，全省国家Ａ级旅游景区达到450家，其中5Ａ级8家、4Ａ级160家、3Ａ级150家、2Ａ级110家、1Ａ级22家。（各市〔地〕政府〔行署〕、省旅游发展委负责）

（二）推行质量等级动态管理。全面实施“优晋劣退”机制，强化明查暗访和年度复核，不断巩固提升景区品质。（省旅游发展委负责）

（三）推进智慧景区建设。到2020年，全省国家3Ａ级及以上景区实现免费ＷｉＦｉ（无线局域网）、3Ｇ／4Ｇ无线网络、智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等功能全覆盖，实现旅游客流监测系统、旅游视频监控系统和景区电子票务系统全面推广应用。（各市〔地〕政府〔行署〕、省旅游发展委、通信管理局负责）

三、加快休闲度假产品开发培育

（一）开发优质度假产品。充分挖掘和释放我省森林、湿地、冰雪等自然资源和气候条件优势及其经济、生态、文化功能潜力，集中力量打造一批高水平、特色强的精品旅游度假区。整体提升亚布力、五大连池、汤旺河、太阳岛、凤凰山、回龙湾等6家省级旅游度假区服务水平和管理能力。到2020年，力争创建成亚布力、太阳岛2个国家级旅游度假区和镜泊湖、神州北极、兴凯湖、小兴安岭、中国雪乡、扎龙湿地、建三江、虎头珍宝岛、环连环湖等30家省级旅游度假区。（各市〔地〕政府〔行署〕、省旅游发展委、林业厅、森工总局负责）

（二）丰富休闲产品。提升优化哈尔滨冰雪节、哈尔滨啤酒节、“哈尔滨之夏”音乐会、漠河极光节、五大连池火山圣水节、抚远神鱼节、齐齐哈尔观鹤节等品牌节庆活动，加快美食茶楼、文化娱乐、婚恋旅游、养生保健等特色潜力行业资源要素的旅游产品转化，在剧院、书店（书吧、书场）、茶馆、演艺角、主题公园、休闲街区等休闲场所，引入高雅音乐和本土文化表演项目，丰富休闲类产品主题和内容，打造一批特色鲜明的城市旅游休闲街（区）。全面推进伊春市、黑河市、大兴安岭地区、绥芬河市、抚远市、哈尔滨市阿城区、宾县、齐齐哈尔市碾子山区、杜尔伯特蒙古族自治县、东宁市、虎林市、五大连池市、漠河县13个市、县级全域旅游示范区和黑龙江漠河-中国国际极地奇观旅游目的地创建工作。（各市〔地〕政府〔行署〕、省旅游发展委、文化厅、商务厅负责）

四、拓展新业态产品

（一）发展自驾车旅居车旅游。重点打造“中国两极穿越·东极抚远-北极漠河·黑龙江中俄边境”自驾游线路（漠河-塔河-呼玛-爱辉-孙吴-逊克-嘉荫-萝北-绥滨-同江-抚远）、哈尔滨-神州北极森林自驾游线路（哈尔滨-大庆-齐齐哈尔-五大连池-加格达奇-漠河北极村）和乌苏里江边境自驾游线路（抚远-饶河-虎林-密山-鸡东-穆棱-绥芬河-东宁-牡丹江-哈尔滨）3条自驾游精品线路。推动跨区域、跨境自驾游产品组合和线路合作。推进绥芬河、黑瞎子岛、黑河、东宁等边境城市开通跨境自驾游。推进自驾车旅居车营地建设，到2020年，全省引导社会资本建设50个左右国际化、标准化、生态化的自驾车旅居车营地，构建覆盖全省的房车露营网络。引导各地完善自驾游设施和服务体系，支持重点自驾车旅居车旅游目的地建设，完善自驾游服务中心、加油站、维修站、停车场、旅游厕所、观景平台等服务体系。大力发展自驾车旅居车及营地设施制造业、自驾车旅居车租赁业，促进落地自驾游发展。支持自驾车旅居车旅游协会、露营协会、自驾游俱乐部等中介组织和企业开展自驾游活动。（各市〔地〕政府〔行署〕、省旅游发展委、发改委、工信委、公安厅、财政厅、国土资源厅、环保厅、住建厅、交通运输厅、商务厅、工商局、体育局负责）

（二）发展体育旅游。依托自然景观和生态条件开发体验参与式产品。以2022年北京冬奥会为契机，围绕“三亿人参与冰雪运动”的发展目标，以“全民冰雪活动日”为载体，全面推进冰雪运动普及，提升产业化发展水平，集中开发推广一批专业与非专业相结合的户外冰雪活动产品，促进冰雪景观、冰雪赛事、冰雪活动、冰雪文化、冰雪教育融合发展。利用夏季整体生态化优势，集成开展“黑马系列”、森林穿越、山地自行车、登山、攀岩、徒步、狩猎、射击、露营、航空体育运动等专业体育赛事、群众性体育活动和山地户外运动项目，推动山地户外运动场地设施体系建设。积极发展帆船、赛艇、皮划艇、摩托艇、滑水、漂流等水上运动项目。支持和引导有条件的旅游景区拓展体育旅游项目，鼓励旅行社、运动俱乐部结合运动项目和体育赛事活动设计开发旅游产品。（相关市〔地〕政府〔行署〕、省体育局、教育厅、文化厅、公安厅、农垦总局、森工总局、商务厅、旅游发展委、民航黑龙江监管局负责）

（三）发展文化旅游。结合哈尔滨“音乐之城”建设，依托哈尔滨大剧院、哈尔滨音乐厅、老会堂音乐厅及哈尔滨音乐学院组织系列化、常态化、高水准演出活动，打造演艺旅游系列品牌。鼓励社会资本以投资、参股、控股、并购等方式进入旅游演出市场，鼓励境外资本投资经营省内旅游演出场所。鼓励运用现代高新技术创新演出形式，提升节目创意，突出地域特点和文化特色，打造优秀旅游演出节目。广泛吸纳文艺演出团体和艺术表演人才，以多种方式灵活参与景区经营，不断提高旅游的文化内涵。促进非物质文化遗产资源向文化旅游产品转化。对传统技艺类非物质文化遗产，通过生产性保护方式加以合理开发利用，为旅游业和文化产业发展注入新鲜元素。鼓励以文化文物单位藏品和大型著名旅游景观为原型，开发制作符合地方文化特点的文化旅游工艺品（纪念品），深入挖掘文化资源和旅游品牌的形象价值，延伸旅游产业链条。（各市〔地〕政府〔行署〕、省文化厅、商务厅、旅游发展委负责）

（四）发展健康旅游。鼓励医疗单位、健康服务企业参与旅游项目开发，利用我省中医、中药等资源优势，推出“中医养生”“食疗养生”“生态养生”等功能性养生产品。扎实推进伊春市、五大连池风景区等2个国家中医药健康旅游示范区和中国北药园、黑宝药业熊乐园、黑龙江省中医药科学院、齐齐哈尔市中医医院、大兴安岭加格达奇林业局百泉谷、漠河北极村张仲景养生院、黑河市中医医院、牡丹江镜泊湖、黑龙江贵龙医药有限公司稀缺道地药材健康养生谷、哈尔滨市五浴汤温泉、五常北秀健康产业有限公司、伊春桃山玉温泉、大庆连环湖温泉景区医养中心等13个国家中医药旅游示范基地创建工作。着力打造10个“南病北治”中医药旅游示范基地。重点开发老年养生旅居市场，为老年人打造“定制旅居”产品。加快培育具有比较优势的医疗项目，进一步丰富我省医疗旅游产品，促进医疗旅游提档升级。（有关市〔地〕政府〔行署〕、省卫生计生委、民政厅、中医药管理局、食品药品监管局、森工总局、旅游发展委负责）

（五）发展温泉旅游。依据国家温泉旅游相关标准，规范提升哈尔滨英杰温泉、鑫斯顿温泉，齐齐哈尔鹤之汤温泉、水师森林温泉度假区、龙腾温泉度假庄园，大庆连环湖温泉、北国温泉休闲养生广场、黑鱼湖艺术邨温泉等休闲体验类产品的档次和服务水平，开发功能性养生产品。加快推进新海都国际温泉旅游城、哈尔滨松北温泉小镇、牡丹峰国际滑雪温泉集合区、大庆鹤之海温泉、伊春桃山玉温泉等项目建设。（有关市〔地〕政府〔行署〕、省卫生计生委、民政厅、中医药管理局、食品药品监管局、旅游发展委、商务厅负责）

（六）发展乡村旅游。推进乡村旅游示范点创建工作，坚持个性化、特色化、市场化发展方向，提升国家级乡村旅游示范点和省级乡村旅游示范点质量。到2020年，新增省级乡村旅游示范点60家，农家乐旅游经营户1000户。坚持“一村一品、一村一特色”，大力发展休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、户外运动等乡村休闲度假产品和农家乐（森林人家、牧家乐、渔家乐）产品。扎实推进国家现代农业庄园创建工作。进一步推进现代农业和旅游业深度融合，坚持无害化生产、品牌化经营，开展乡村旅游“后备箱”行动，以绿色、有机、健康为卖点，培育发展农业旅游新业态。（有关市〔地〕政府〔行署〕、省农委、扶贫办、旅游发展委负责）

（七）发展工业旅游。引导工业企业开发特色体验旅游，延伸产业链，积极创建全国工业旅游城市、工业旅游基地、国家工业旅游示范点，促进产业融合，构建煤炭、石油、木材、大重型机械、电站成套设备、飞机制造、医药制造等工业旅游产品体系。（有关市〔地〕政府〔行署〕、省旅游发展委、工信委负责）

（八）发展通用航空旅游。制定全省通用机场布局规划，推进通用机场建设。促进通用航空与重点旅游区深度融合。在五大连池、亚布力、三江平原、哈尔滨万顷松江湿地、南瓮河湿地、太阳岛、镜泊湖等有条件的重点旅游景区、度假区打造通用航空旅游示范工程。开发风景区、度假区、现代农业和湿地观光低空飞行、水上飞机、雪橇飞机、热气球、固定翼飞行器等小型航空器旅游产品及空中游览项目。开通定期或不定期景区互通航线、点对点直航，形成低空旅游环线或网络。（相关市〔地〕政府〔行署〕、省发改委、民航黑龙江监管局、省机场管理集团、省旅游发展委、体育局负责）

（九）发展研学旅行。根据研学旅行育人目标，结合省情、校情，依托自然和文化遗产资源、红色教育资源和综合实践基地、大型公共设施、知名院校、工矿企业、科研机构等，遴选建设一批安全适宜的中小学生研学旅行基地，探索建立准入标准、退出机制和评价体系，积极推动资源共享和区域合作，打造一批示范性研学旅行精品线路，逐步形成布局合理、互联互通的研学旅行网络。根据小学、初中、高中不同学段的研学旅行目标，有针对性地开发自然类、历史类、地理类、科技类、人文类、体验类等多种类型的活动课程。（省教育厅、文化厅、旅游发展委、团省委负责）

五、加强公共服务设施建设

（一）强化公路对旅游支撑作用。研究制定交通运输促进旅游业健康发展的有关指导意见，推进旅游公路建设，优化高速公路及国省干线与3Ａ级及以上景区和大型自驾车旅居车营地的连接道路，形成畅通有序的旅游交通体系；增强旅游景区对外辐射能力，提高通往景区道路的建设标准，推动城市公交服务网络延伸到周边主要景区和乡村旅游点。（省交通运输厅、发改委、旅游发展委负责）

（二）推进航线网络建设。充分发挥哈尔滨太平国际机场的枢纽作用，增大哈尔滨干线直飞航班运力，扩大客源地分布。依托齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、黑河、漠河等11个支线机场和在建的五大连池、绥芬河等支线机场，推进省内“支-支机场”互联互通，形成省内通航网络。鼓励企业发展低空飞行旅游和国内旅游包机业务。（相关市〔地〕政府〔行署〕、民航黑龙江监管局、省机场管理集团负责）

（三）加快城市旅游咨询中心和旅游集散中心建设。各地要在机场、车站等游客重要集散地设置交通查询系统、问询平台、旅游咨询中心。2020年前，实现全省各市（地）、全域旅游示范区城市旅游咨询服务全覆盖。鼓励各地依托城市综合客运枢纽和道路客运站点，通过招商引资、市场化运作，建设布局合理、功能完善的游客集散中心。开通“旅游直通车”，逐步实现省内4Ａ级旅游景区一次换乘即可到达。（各市〔地〕政府〔行署〕、省交通运输厅、民航黑龙江监管局、省机场管理集团、哈尔滨铁路局、省旅游发展委负责）

（四）提升旅游信息化水平。大力推进旅游公共信息服务平台建设，构建多层次、功能全、反应快的旅游市场监测系统和应对处理系统，提升旅游市场管理水平和公共服务能力。完善旅游公共服务信息平台，优化智慧旅游服务系统，建设各类移动旅游信息服务平台，为游客提供全方位旅游信息服务。（省旅游发展委负责）

（五）推进旅游厕所建设。2017年底前，所有5Ａ级旅游景区应当设置第三卫生间，提倡其他旅游景区及旅游场所设置第三卫生间，鼓励有条件的地方全面推进第三卫生间建设。2018年底前，全省旅游景区、旅游公路沿线、重点自驾游线路、城市旅游综合区、旅游餐馆、旅游娱乐场所内厕所全部达到Ａ级标准，实现数量充足、干净无味、实用免费、管理有效的目标。支持社会资金投资和经营旅游厕所，积极探索“以商建厕、以商管厕、以商养厕”的新机制。（各市〔地〕政府〔行署〕、省发改委、旅游发展委负责）

（六）推进高速公路服务区改造升级。逐步完善全省重点自驾游线路上的高速公路、国省干线和城镇要道的服务设施，主要包括：水冲式公共厕所、餐饮、便利店、加油（加气、充电）站、客房、车辆维修救援及旅游咨询、信息查询等设施和服务。

（省交通运输厅、发改委、商务厅、旅游发展委负责）

（七）完善公路旅游交通标识系统。逐步规范高速公路、国省干线和城镇要道进入3Ａ级及以上景区和自驾车旅居车营地交通标识，做到统一设计、统一规范、指向清晰，方便游客自驾游、自助游。（各市〔地〕政府〔行署〕、省交通运输厅、发改委、旅游发展委负责）

（八）完善信息通信基础设施建设。围绕全省3条自驾游精品线路，建设完善信息通信基础设施，优化通信网络覆盖。（省通信管理局负责）

六、强化保障措施

（一）创新体制机制。推进公共资源类旅游景区经营权、管理权与所有权分离，改革国有资本授权经营体制，培育一批建立现代企业制度的市场经营主体，推动景区企业化经营、市场化运作。鼓励旅游企业通过资源整合、资产重组、收购兼并、连锁经营、委托管理、线上线下融合等方式创新发展。促进中小旅游企业向“专业、精品、特色、创新”方向发展，形成以大旅游企业为龙头、中小旅游企业协调发展的格局。探索建立旅游产权交易市场和投融资平台，吸引更多社会资本进入旅游产业。支持旅游企业开展境外投资和跨国经营，不断提升国际竞争力。创新旅游业发展激励机制，支持鼓励国家和省级旅游度假区、国家生态旅游示范区、4Ａ级以上旅游景区、全域旅游示范区的创建和发展。（各市〔地〕政府〔行署〕、省国资委、国税局、地税局、物价监管局负责）

（二）加大扶持力度。各地要加大对旅游业投入力度，有条件的地方可按照相关规定设立旅游产业促进基金。支持企业通过政府和社会资本合作（ＰＰＰ）模式投资、建设、运营旅游项目。鼓励旅游企业申请有关涉企专项资金，支持符合条件的旅游企业申报农业、林业、水利、科技、交通、文化、环保、体育等方面资金。

（三）落实税费政策。落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格政策。旅游企业宣传促销费、旅游商品生产企业研发费和技术改造费，按照有关规定在税前扣除。旅游企业排放污染物达到国家标准或地方标准并已进入城市污水处理管网，缴纳污水处理费后，免征排污费。旅行社按营业收入缴纳的各种收费，计征基数应扣除各类代收服务费。（省财政厅、环保厅、国税局、地税局、物价监管局、省电力公司和各市〔地〕政府〔行署〕负责）

（四）完善土地政策。坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排与旅游产业相关各类设施用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划时，充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。各地要优先保障旅游业改革发展的合理用地需求，符合用地管理相关法律法规规定的，优先安排新增建设用地计划指标。旅游配套基础设施符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供地。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业。鼓励利用荒地、荒坡和荒滩等土地开发旅游项目。（省国土资源厅、住建厅和各市〔地〕政府〔行署〕负责）

（五）拓展融资渠道。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则加大对旅游企业的信贷支持。引导社会资本参与建立旅游产业发展基金，推动旅游项目开发建设。支持符合条件的旅游企业上市（挂牌），利用企业债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具促进旅游企业发展，开发旅游项目资产证券化产品。（省财政厅、金融办、国税局、地税局、物价监管局、黑龙江保监局、黑龙江证监局、黑龙江银监局和各市〔地〕政府〔行署〕负责）

（六）培育人才队伍。整合全省旅游教育资源，全面提升旅游教育质量和市场化应用水平。创新人才培养和管理方式，把旅游专业人才队伍建设纳入全省干部培训计划和人才队伍建设计划，广泛搭建校企合作平台，采取订单式培养、职工继续教育等方式，拓展旅游人才培养渠道。引进一批高层次旅游专业人才，参与旅游业经营管理。加强旅游智库建设，为旅游业发展提供决策咨询和智力支持。强化旅游从业人员技能培训，推进旅游行业工人技术等级评定工作，构建多层次旅游人才体系。（省教育厅、人社厅、旅游发展委负责）

各地、各有关部门要充分认识旅游产品转型升级的重要性和紧迫性，制定具体政策措施或工作方案，认真抓好落实。

黑龙江省人民政府办公厅

2017年8月15日

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