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湖北省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
鄂政办发〔2019〕25号
各市、州、县人民政府，省政府各部门：
为认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号，以下简称《指导意见》）精神，全面推行我省行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核机制，经省人民政府同意，现提出以下实施意见。
一、充分认识建立健全规范性文件合法性审核机制的重要意义
制定规范性文件是行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。建立健全规范性文件合法性审核机制，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重要内容，是中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》作出的重要制度安排，是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，对推进依法治国战略具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、科学准确界定规范性文件
依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）对规范性文件的定义，行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知，以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文，一般情况下属于规范性文件。
（一）以下有关事项的文件不属于规范性文件。
1.部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制等规定；
2.内部管理制度类文件，如工作规则、劳动纪律、人事任免、表彰奖励、财务物资管理、廉洁建设等文件；
3.对机关、事业单位及其工作人员，国有企业及其领导人的人事、工资、绩效、福利等方面监督管理的文件；
4.不涉及公民、法人或者其他组织权利、义务的工作规划、计划、安排、要点、考核、监督检查、总结、综述等文件；
5.会议类文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；
6.对上级机关的请示或报告；
7.商洽类工作函，包括制定机关之间协调工作、询问和答复问题等；
8.成立工作领导小组、议事协调机构的通知；
9.就特定人和特定事项的通报、通知、批复，或者作出的行政许可、行政处罚、行政强制和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；
10.征地补偿、安置方案；
11.公示办事时间、地点等事项的便民类文书；
12.财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；
13.国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件；
14.涉密或依法不予公开的文件；
15.其他不符合国办发〔2018〕37号文件对规范性文件定义的文件。
（二）其他情况。
1.党委与政府联合制定以及党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，归于党委系列规范性文件；
2.原文转发上级机关规范性文件，不属于转发机关的规范性文件，如果转发的同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织权利、义务的，则属于转发机关的规范性文件；
3.上级行政机关批转下级机关的规范性文件，表示同意规范性文件的内容，属于批转机关的规范性文件；
4.为落实上级要求、开展专项行动、完成特定任务等而制定的工作方案或实施方案，原则上不是规范性文件，如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，则属于规范性文件；
5.行政机关为明确有关部门、下属机构工作流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的公文，原则上不是规范性文件，但其内容涉及公民、法人和其他组织必须具备的条件、应提交的材料、遵守的工作时限等事项的，则属于规范性文件。
各市（州）政府和省政府各部门要在以上对规范性文件界定的基础上，结合本地本部门工作实际，开展对规范性文件界定方法的探索和研究，并及时制定科学、简便、有效的规范性文件界定操作指引，为规范性文件管理和合法性审核工作创造有利条件，力争做到凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均纳入合法性审核范围，确保全覆盖，应审必审。（责任分工：各级政府司法行政部门牵头，各级政府部门参与；完成时限：2019年底前）
三、全面落实《指导意见》明确的各项审核措施
（一）审核机构及职责。
县级以上人民政府司法行政部门及县级以上人民政府部门法制机构，是本级政府和政府部门的法定的规范性文件合法性审核机构。以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，由同级人民政府司法行政部门进行合法性审核；以县级以上人民政府部门名义印发的规范性文件，由本部门法制机构进行合法性审核；县级以上人民政府部门起草、冠经本级人民政府同意以部门名义印发的规范性文件，由本部门法制机构先进行合法性审核，同级人民政府司法行政部门再进行合法性复核；乡镇人民政府及街道办事处已明确专门审核机构或者具有法律专业素质的专门审核人员的，由本单位进行规范性文件合法性审核；未明确专门审核机构和专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核。（责任分工：各级编制部门牵头，各级政府司法行政部门配合，各级政府其他部门参与；完成时限：2019年底前）
各级审核机构要依法严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否违法增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。（责任分工：各级政府司法行政部门牵头，各部门法制机构参与；完成时限：长期）
（二）审核材料及程序。
拟送合法性审核的规范性文件，其送达的材料应当包括起草机关负责人签批的送审意见、制定机关办公机构对规范性文件进行合法性审核的意见、文件送审稿及说明、制定文件所依据的法律法规规章和政策规定、有关行政措施的预期效果和可能产生的风险、征求意见及意见采纳情况、起草部门的合法性审核意见、其他有关材料等。（责任分工：承担规范性文件起草任务的行政机关；完成时限：长期）
以上材料由起草机关报送至制定机关办公机构。制定机关办公机构在对制定该文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齐备性、规范性进行审查的基础上，符合要求的，转送审核机构进行合法性审核，不符合要求的，退回起草机关补充完善。规范性文件合法性审核机构无特殊事由，应及时受理并审核。审核机构要求起草机关当面沟通、询问或重新修改文件、补正程序、补充材料的，起草机关应予积极配合。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日（补充征求意见、组织论证、听证、返回起草单位修改补充的时间不计算在合法性审核时限内），特殊情形下，按《湖北省行政规范性文件管理办法》（省政府令第379号）第十八条规定办理。审核机构完成规范性文件送审稿的合法性审核后，转制定机关办公机构。起草机关应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充，未采纳或者未完全采纳合法性审核意见的，在提请制定机关审议时应当详细说明理由和依据。（责任分工：制定规范性文件的行政机关、各级政府司法行政机关或部门法制机构、规范性文件起草机关；完成时限：长期）
（三）审核方式及平台。
审核机构应根据工作需要，灵活运用多种方式进行合法性审核，以提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高、法律疑难度大的规范性文件，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，组建规范性文件合法性审核专家库，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。必要时也可采取政府购买服务的方式，聘请有资质的第三方进行规范性文件合法性审核。（责任分工：各级政府司法行政机关或部门法制机构；完成时限：长期）
要依托政府或者部门政务内网，搭建合法性审核管理信息平台，使之与公文管理系统相衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。要积极开发智能型自动合法性审核辅助系统，推动合法性审核工作标准化作业，革新审核方式。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。（责任分工：各级政府经信部门、政务内网管理机构牵头，各级政府司法行政部门配合，各级政府其他部门参与；完成时限：2020年年底前）
（四）审核责任及追究。
要实行规范性文件合法性审核工作责任制，厘清规范性文件制定机关、起草机关、制定机关办公机构、合法性审核机构的工作职责，以充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究合法性审核有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。（责任分工：各级政府办公厅（室）牵头，各级政府部门参与；完成时限：2019年底规范性文件合法性审核工作责任制到岗到人，其他有关工作为长期）
四、切实加强对规范性文件合法性审核工作的组织保障
（一）加强组织领导。全省各级政府及其部门作为规范性文件合法性审核主体，其主要负责同志为第一责任人，要自觉把规范性文件合法性审核工作置于依法行政工作全局中谋划，纳入重要工作日程，及时研究解决工作中的重要问题。要组织开展规范性文件制定主体清理，在对规范性文件制定主体备案登记的基础上，统一编制规范性文件制定主体清单并公示，提请社会各界进行监督。要督促建立完善有关制度，细化具体措施，明确责任分工和时间进度，定期不定期检查，确保落实到位。（责任分工：各级政府办公厅（室）、司法行政部门牵头，各级政府其他部门参与；完成时限：规范性文件制定主体清理工作2019年6月底前完成，有关制度建设2019年底前完成，其他工作为长期）
（二）注重能力建设。要本着规范性文件合法性审核能力与审核工作任务相适应的原则，设立专门工作机构或者明确相关机构负责规范性文件合法性审核工作（同时兼顾重大行政决策合法性审核、重大行政执法决定法制审核等工作），配齐配强审核工作力量，确保审核质量和权威。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，可以市、县或全省各系统为单位，每年集中开展1－2次业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。（责任分工：各级编制、人社、司法行政部门牵头，各级政府其他部门参与；完成时限：机构编制2019年完成，其他工作为长期）
（三）强化指导监督。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，要将规范性文件合法性审核机制建设情况、审核工作情况纳入法治政府建设督察内容和考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草机关通报合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。（责任分工：各级政府司法行政部门牵头，各级政府其他部门参与；完成时限：纳入考核指标2019年完成，其他工作为长期）
全省各级司法行政部门负责组织协调、统筹推进、督促指导本《通知》贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项请及时报省司法厅。（责任分工：各级政府司法行政部门牵头，各地各部门参与配合；完成时限：2019年底）
湖北省人民政府办公厅
2019年4月3日
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