甘发〔2019〕28号《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施的实施意见》

中共甘肃省委甘肃省人民政府关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施的实施意见





甘发〔2019〕28号     2019年10月1日
 

为贯彻落实《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》精神，结合实际，制定如下实施意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡差距和居民生活水平差距为目标，全面构建有利于城乡要素配置、产业发展、基础设施、公共服务等相互融合和协调发展的体制机制，激发农村发展潜力和后劲，逐步形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进全省农业农村现代化。

到2022年，全省城乡融合发展体制机制初步建立。城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力进一步提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，城乡居民收入差距进一步缩小。到2035年，全省城乡融合发展体制机制更加完善。城乡统一建设用地市场全面形成，基本公共服务均等化基本实现，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。到2050年，全省城乡融合发展的体制机制成熟定型，城乡居民共同富裕基本实现。

二、建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制

（一）健全农业转移人口市民化机制。积极有序放开兰州市落户条件，全面放开其他中小城市落户条件，全面取消重点群体落户限制，鼓励各类人员在兰州新区落户。全面实行居住证制度，将全省居住证信息接入省政府政务信息资源共享平台，确保2020年实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立农业转移人口市民化成本分担机制。维护好进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持依法自愿有偿转让上述权益。

（二）加强城乡融合载体建设。加快建设兰白都市圈和兰州—西宁城市群，逐步推进同城化和城乡一体化。突出县城和中心镇带动作用，择优培育和扶持一批美丽乡村、特色小镇。增强各类农业园区产业融合功能，抓好国家农村产业融合发展示范园建设。

（三）激励各类人才入乡创业就业。制定完善财政、金融、社会保障政策，落实税收优惠政策，吸引各类人才返乡创业。在风险可控的前提下，简化创业担保贷款流程。建立高校毕业生入乡就业创业激励机制。推动职称评定、工资待遇向乡村教师、乡村医生倾斜。乡村教师从教20年以上的评聘中级职称和从教30年以上的评聘副高职称不受指标限制。探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等（系统）工作人员定期服务乡村。建立选派第一书记工作长效机制。完善外出务工人员对接机制。支持规划、建筑等设计人员入乡援助服务。允许农村集体经济组织探索人才加入机制。

（四）改革完善农村土地制度。全面落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。完善承包地“三权分置”制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活经营权。健全农村土地交易平台机制，允许农户以承包土地经营权等担保融资，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。稳慎推进农村宅基地制度改革。2020年前基本完成房地一体宅基地确权登记颁证工作。探索农村宅基地“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在尊重农民意愿的基础上推进空置房和旧宅基地有偿退出。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下，县级政府可优化村庄用途布局。尽快制定全省统一的宅基地面积标准。按照国家统一部署，加快建立集体经营性建设土地入市制度。支持开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地用于支持乡村新业态和返乡下乡创业。加快推进新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂使用，调剂收益用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略实施。进一步完善农村土地征收制度。

（五）推进农村集体产权制度改革。建设农村集体资产监督管理平台，推进农村集体经营性资产股份合作制改革。推进农村“三变”改革。积极拓宽农村融资渠道，加快形成财政、金融、社会、农民多方参与的投融资机制。建立股权（股金）监管机制。建立和完善农村产权流转交易市场。

（六）健全财政投入保障机制。进一步完善“大专项+任务清单”框架下的涉农资金统筹整合长效机制，健全农业发展领域转移支付制度。按照国家规定调整土地出让收入使用范围，确保农业农村投入占到较高比例。政府在批准限额内通过发行政府债券方式规范举债，支持城乡融合公益性项目建设。

（七）完善乡村金融服务体系。建立地方性银行贷款考核激励和尽职免责机制，鼓励创新涉农金融产品。推行农业大灾保险和“保险+期货”机制。依法合规开展抵押融资和担保融资，降低信贷担保门槛。大力发展绿色金融、智慧金融。实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同权。完善农村金融风险防范处置机制。积极争取国家城乡融合发展基金支持，引导社会资本参与，培育一批城乡融合示范项目。

（八）建立工商资本入乡促进机制。建立健全补助、贴息政策，支持工商资本投资具有地方特色的农业产业开发领域。支持搭建城中村改造合作平台，构建工商资本与村集体利益联结机制。通过政府购买、政府和社会资本合作等方式，支持社会力量发展乡村生活性服务业。建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严守耕地保护红线，确保农地农用，防止农村集体财产和农民合法权益受到侵害。

（九）建立科技成果入乡转化机制。健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，完善科技人员下乡创业激励机制。开展农业农村科技成果征集试点。建立技术人员在涉农企业技术入股兼职兼薪机制。完善农业科研成果产权制度，赋予科研人员成果所有权。制定涉农科研成果转化推广激励与利益分享制度，对贡献突出的科技人员和经营管理人员以科技成果入股、科技成果收益分成、科技成果折股、股权奖励、股权出售、股票（份）期权等方式进行激励。农业科技人员以科技特派员身份开展科技公益服务的，可以取得技术服务报酬或从企业获得股权、期权和分红。

（十）建立城乡要素市场对接机制。建设乡村优质农产品基地、生态保护空间、宜居生活空间、休闲度假和旅游空间，引导城镇生产生活要素顺畅融入农村。强化城市就业、投资、消费和产业发展功能，提升城市服务农村能力。降低农产品进入超市门槛，促进农超顺畅对接。发展农产品个性化定制服务、会展农业、乡村共享经济等新模式。

三、建立健全有利于城乡基本公共服务均等化的体制机制

（十一）完善城乡教育资源均衡配置机制。优先发展农村教育事业，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，落实省级公费师范生制度。保障乡村教师实际待遇高于城镇同职级教师。实行义务教育学校教师“县管校聘”，全面推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。进一步完善教育信息化制度。增加乡村普惠性学前教育资源，推行城乡义务教育学校标准化建设，加强寄宿制学校建设。

（十二）健全乡村卫生服务体系。加快推动县、乡、村医疗卫生机构基础设施建设和设备配备，确保基本医疗服务设施达到标准化。建立完善医疗废物收集转运体系。确保乡镇卫生院、村卫生室有合格医生。全面实施绩效考核，提高基层卫生人员工资待遇。强化三级医院对口帮扶县级医院力度，促进优质医疗资源向基层下沉。进一步落实分级诊疗制度，实行差别化医保支付政策。完善城乡传染病防控设施，提高重大传染病防控能力。

（十三）完善城乡社会保障和救助体系。完善城乡统一的基本养老保险、基本医疗保险和大病保险制度，建全社会保险公共服务平台。积极构建多层次农村养老保障体系。推进低保制度城乡统筹，健全低保标准动态调整机制。统一城乡特困人员供养标准等福利政策。完善农村留守儿童、妇女、老人、残疾人关爱服务体系。健全困境儿童保障工作体系，完善残疾人福利制度和服务体系。改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民赔偿标准。

（十四）健全城乡公共文化服务体系。统筹推进城乡公共文化设施一体规划、布局和建设，引导文化资源重点向农村倾斜。推行公共文化服务参与式管理。建立文化结对帮扶机制。划定乡村建设的历史文化保护线，保护乡村优秀文化遗产，推动非物质文化遗产活态传承。

四、建立健全促进城乡基础设施一体化发展的体制机制

（十五）建立一体化规划机制。按照“多规合一”要求编制市县、乡镇国土空间规划，推进城乡资源一体配置，优先投入农村基础设施建设。加快实现县乡村道路联通、城乡道路客运畅通，完善道路安全防范措施。加快建立乡村生态环境保护和美丽乡村建设长效机制。

（十六）建立一体化建设机制。立足实际，从城郊乡村起步，逐步推进城乡基础设施一体化建设。加快公共交通等市政设施向农村延伸，促进新一代移动通信网络和污水处理设施覆盖全部乡镇。建立健全分级分类投入机制，对于公益性强、经济性差的设施，以政府投入建设为主；对于有一定经济收益的公共设施，政府加大投入力度，积极引入社会资本，并引导农民适当投入；对于经营性为主的设施，建设投入以企业为主。探索对新规划开发的城乡基础设施项目整体打包一体开发建设。

（十七）建立一体化管护机制。健全城乡基础设施共管共护共享机制。建立城乡基础设施产权制度，由产权所有者实行实际管护。所有行政村组建村级公益性设施共管共享理事会，设立管护基金，开发公益性岗位。建立健全村级公益性设施共管共享工作考核机制。将公益性设施管护运行纳入一般公共财政预算。

五、建立健全促进乡村经济多元化发展的体制机制

（十八）健全一二三产融合机制。全面落实永久基本农田特殊保护制度。大力发展特色现代丝路寒旱农业，依托“互联网+”行动推动农业生产经营模式加快调整转变。积极把城市产业体系引入到现代农业中，发展现代都市工厂式、立体化设施农业。加强农产品市场建设，促进农产品生产、加工、服务环节纵向一体化。因地制宜发展生态农业、观光农业、乡村旅游。

（十九）建立新产业新业态培育机制。完善农村电子商务支持政策，支持发展创意农业，积极探索农业生产租赁、众筹定制等新业态。探索生态产品价值实现机制。在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展。

（二十）建立乡村文化保护利用机制。健全特色文化资源挖掘利用机制。支持开发特色农耕文化资源，提升品质品位。健全文物保护单位和传统村落整体保护利用机制，保护和传承乡土建筑、乡村民俗、传统工艺、传统艺术等各类物质文化遗产和非物质文化遗产，推进地方特色民俗旅游业发展。

六、建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制

（二十一）强化打赢脱贫攻坚战体制机制。聚焦“两不愁三保障”，坚决打赢脱贫攻坚战。进一步完善扶贫工作机制，提高脱贫质量。稳定扶贫政策，构建脱贫长效机制。巩固提升脱贫成效，多措并举防止返贫，强化后续帮扶支持，增强贫困农户内生动力，确保收入稳步增长。

（二十二）完善促进农民工资性收入增长环境。健全城乡均等的创业就业制度，统筹推进外出务工和就地创业就业。健全农民工劳动权益保护机制，加强对用人单位的监督管理。完善农民工输出对接机制，提高劳务输出组织化程度和就业质量。在农村设置更多公益性岗位，所需资金由省级财政和市县共同配套落实。

（二十三）健全农民经营性收入增长机制。完善财政、信贷、保险、用地等政策，降低农业经营成本，提高农业增加值。建立农产品优质优价激励机制，打造更多特色优质农产品知名品牌。引导龙头企业与新兴经营主体建立农业产业化经营联合体，完善利益共享机制，让更多农民分享加工销售环节收益。推行农民专业合作社、“企业+农户”等经营模式，培育专业化市场化服务组织，提升小农户节本增收能力。

（二十四）完善农民财产性收入增长机制。完善集体产权权能，保障农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、继承等权益。建立健全农村资产评估体系。探索在城乡融合试点市县发放农村房屋产权证。加快推进经营性资产股份合作制改革。探索将财政资金投入所形成的农业农村经营性资产折股量化到集体经济组织成员。

（二十五）强化农民转移性收入保障机制。完善对农民直接补贴政策，健全生产者补贴制度，逐步扩大补贴覆盖范围。持续推进农业机械化财政补贴，实施好草原生态奖补政策。对“两州一县”城乡融合项目予以倾斜支持。创新涉农财政性建设资金使用方式，重点支持符合条件的农业产业化规模化项目建设。

七、组织实施

（二十六）强化党的领导。加强各级党组织对城乡融合发展的领导，凝聚社会各界力量，为推进城乡融合发展提供坚强政治保障。充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，建立健全党组织领导下的自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。加强农村新型经济组织和社会组织党建工作。

（二十七）推动试点示范。在兰白都市圈、城市郊区等地率先开展城乡融合试点，发挥示范引领作用。鼓励和支持有一定基础的市县争取设立国家城乡融合发展试验区，及时总结经验，积极推广应用。

（二十八）加强协作推进。统筹规划，搭建平台，建立激励机制，整合多方面资源，推动政策、技术、资金、人才等各类要素向乡村创新创业集聚，确保各项改革任务顺利推进。

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