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中共云南省委云南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见
云发〔2018〕11号
为贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》精神，进一步加强全省耕地保护和改进占补平衡工作，结合我省实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立“四个意识”和新发展理念，围绕实施乡村振兴战略，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，切实落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，为实现云南高质量跨越式发展构筑坚实的资源基础。
（二）基本原则
——坚持严保严管，牢牢守住耕地保护红线。强化土地用途管制，严控新增建设占用耕地，严格实行耕地占补平衡，确保耕地和永久基本农田尤其是水田面积不减少、质量不降低。
——坚持节约集约，切实提高土地利用效率。统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，不断提高土地节约集约利用水平，以更少的土地投入支撑更高质量的经济社会可持续发展。
——坚持统筹协调，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。强化耕地保护主体责任，完善市场配置和利益调节机制，激励约束并举，建立健全耕地保护激励和监管考核制度，实现耕地保护责权利相统一。
——坚持改革创新，不断提高耕地保护水平。改革完善耕地占补平衡制度，转变补充耕地方式，拓宽补充耕地途径和资金渠道，提升保护耕地和保障发展的能力和水平。
——坚持多措并举，着力加强耕地“三位一体”保护。建立健全耕地保护体制机制，充分发挥耕地粮食生产、社会保障、生态效益功能，有序推进耕地轮作休耕和生态退耕，推进山水林田湖草生态保护修复，推进高标准农田建设，确保耕地数量稳定、质量提高和生态改善。
（三）主要目标。全面落实“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，不断完善耕地保护和占补平衡体制机制，实现耕地管控、建设、激励多措并举保护，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。
到2020年，全省耕地保有量不少于8768万亩，永久基本农田保护面积不少于7341万亩，单位地区生产总值建设用地使用面积下降20%，新增高标准农田1200万亩、力争新增1500万亩。
二、加强耕地管控性保护
（四）加强土地规划管控和用途管制。强化土地利用总体规划的整体管控作用，统筹衔接城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等各类规划，推进“多规合一”，确保各类规划协调统一。严格控制建设占用耕地，特别是坝区优质耕地。按照国家统一部署，开展建立土地用途转用许可制的相应工作，强化非农建设占用耕地的转用管控。
（五）严格永久基本农田划定和保护。将永久基本农田划定成果纳入各级土地利用总体规划，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，各地区各有关部门在编制各类规划过程中，应当与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，报国土资源部用地预审，农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡级土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。
（六）落实建设用地总量和强度双控。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的地区，适当调减新增建设用地计划。建立闲置土地和批而未供土地预警机制，对近五年平均供地率小于60%的县（市、区），除重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地计划。深入推进城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出和盘活利用。开展城市和开发区建设用地节约集约利用评价、建设项目节地评价，推进国土资源节约集约模范县创建。
（七）抓好耕地数量质量年度变更。强化国土资源遥感监测“一张图”综合监管，对建设占用、农业结构调整等致使耕地地类、数量、质量、用途和保护性质发生变化的情况，土地整治新增耕地、提升耕地地类和质量情况，以及永久基本农田保护和变化情况，及时在年度土地变更调查和耕地质量评价与监测过程中进行更新。
（八）严格耕地承包经营使用管理。各级农业主管部门要结合永久基本农田划定情况，开展农村土地承包经营权确权登记，将永久基本农田记载到农村土地承包经营权证书上。按照“三权分置”开展耕地经营权流转的，耕地经营权人不得改变耕地用途，不得降低耕地质量。
三、推进耕地建设性保护
（九）推进高标准农田建设。建立科学统一、层次分明、结构合理的高标准农田建设标准体系，全面推进高标准农田建设。省中低产田地改造暨高标准农田建设领导小组办公室牵头负责将全省高标准农田建设任务逐级分解下达到州（市）、县（市、区）政府予以落实；省发展改革、财政、国土资源、农业、水利和烟草等部门根据建设任务，统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。加强高标准农田后期管护，按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。
（十）实施耕地质量保护与提升行动。农业结构和种植业结构调整不得破坏耕作层，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，州（市）、县（市、区）政府要切实督促建设单位落实责任，将有关费用列入建设项目投资预算，提高补充耕地质量。加强耕地坡改梯、旱改水、土地平整及土壤培肥改良等，鼓励将劣质低效园地改造为耕地。综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复、石漠化耕地整治、坡耕地改造等，推进耕地土壤污染防治，加速土壤熟化提质，强化土壤肥力保护。以坝区和15度以下低丘缓坡区为重点大力建设高产稳产农田，有效提高全省耕地质量和产能。
（十一）加强耕地质量调查评价与监测。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，开展区域耕地质量潜力评估，完善评价指标体系和评价方法，每年对全省耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新，强化耕地质量调查评价与监测结果应用。
（十二）加强土地整治和高标准农田建设项目生态保护。禁止在25度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地，禁止将污染土地开垦、复垦为耕地。加大工程建设和矿山土地复垦的监督检查力度，确保土地复垦工程质量。妥善处理土地整治与生态环境保护的关系，在土地整治和高标准农田建设项目可行性研究及规划设计阶段，应充分论证项目建设对周边生态环境可能产生的影响。统筹实施水土保持、石漠化治理等生态修复工程，增强耕地的保土、保肥、保水能力，着力改善土地生态环境。
四、改进耕地占补平衡
（十三）严格耕地占补平衡管理。严格执行“占一补一、占优补优”的占补平衡制度，按照建设占用耕地的地类面积、质量等别等落实对应的补充耕地项目和提质改造项目，做到补充耕地数量相等、质量相当、水田面积不减少。
（十四）落实耕地占补平衡责任。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，确实难以自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。县（市、区）政府是落实补充耕地的责任主体，要通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量。
（十五）规范补充耕地指标调剂管理。耕地占补平衡原则上以县域自行平衡为主，县域内难以实现耕地占补平衡的，应在州(市)范围内调剂补充，仍难以实现耕地占补平衡的，可在省域内调剂补充。由于实施国家重大建设项目造成补充耕地指标缺口的，可向国务院申请国家统筹。建立省级补充耕地指标调剂管理制度，具体办法由省国土资源厅另行制定。
（十六）拓宽耕地后备资源范围。坚持绿色发展理念，着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地，严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境。加强土地整治规划与林地保护利用规划、草原保护建设利用规划的统筹衔接，在符合生态保护要求的前提下，可将国有林场和生态保护红线以外、坡度在15度以下的其他无立木林地和宜林荒山荒地纳入耕地后备资源，合理有序开发利用。对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县（市、区）政府组织可行性评估后，可统筹纳入土地整治范围。
（十七）加强补充耕地项目管理。县（市、区）政府要加强对补充耕地项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理，做好项目竣工验收，严格新增耕地数量认定和质量评定。经验收合格的新增耕地，应及时纳入国土资源综合监管平台管理，确保补充耕地真实、准确。对在15度以上25度以下坡地、高海拔等生态脆弱区进行耕地开发的，应在项目可行性研究阶段进行充分论证，确保耕地开发与生态环境的和谐统一。
（十八）完善差别化的耕地开垦费制度。根据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地区域、地类、质量状况等，制定不同区域、不同地类、不同质量等别的差别化耕地开垦费标准。对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。耕地开垦费专项用于补充耕地，具体办法由省财政厅会同省国土资源厅另行制定。
五、健全耕地保护激励约束机制
（十九）拓宽补充耕地途径。多渠道落实补充耕地任务，在符合生态保护要求的前提下，耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资本等各类资金投入的土地整治、高标准农田建设以及城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等项目的新增耕地，经核定后均可用于落实补充耕地任务。
（二十）鼓励社会资本参与土地整治。建立政府主导、社会参与的工作机制，充分发挥财政资金作用，引导社会资本投入土地整治。鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，获取合理的土地收益。土地整治项目竣工验收后，鼓励采取流转、整体移交等方式，通过引入现代农业产业化经营模式，增加当地群众就业机会，助推脱贫攻坚。
（二十一）建立耕地保护激励补偿机制。积极推进涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度。鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。
（二十二）推进耕地休养生息。积极稳妥推进耕地轮作休耕试点，因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。加强轮作休耕耕地管理，不得减少或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力。
（二十三）有序开展退耕还林还草。将25度以上坡耕地、严重石漠化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等纳入退耕还林还草范围，逐步开展退耕还林还草。不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。
六、强化组织领导与监管考核
（二十四）加强组织领导。建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，各级党委和政府要树立强烈的耕地保护意识，切实担负起保护耕地的主体责任，正确处理经济发展、城乡建设和耕地保护的关系，采取积极有效措施，强化过程监管，层层落实耕地保护责任，确保耕地保护各项目标任务全面落实。各级政府主要领导和分管领导要承担起土地管理和耕地保护第一责任人、直接责任人的责任，组织有关部门按照职责分工履职尽责，形成保护耕地合力。
（二十五）严格监督检查。全面加强耕地保护监督检查，完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，强化耕地保护全流程监管。开展永久基本农田动态监测，及时发现、制止毁坏耕地或破坏耕地耕作层的行为。加强土地利用总体规划执行监管，严肃查处违反土地利用总体规划的行为。强化土地整治项目监管，严肃查处土地整治和高标准农田建设中的违规行为。加强耕地保护信息化建设，建立健全耕地保护数据与信息部门共享机制。
（二十六）强化土地执法监察。健全土地执法联动协作机制，完善执法监察保障、执法责任追究和防范违法共同责任机制，强化日常执法监管，严肃查处土地违法违规行为。对违法占用耕地特别是永久基本农田的，依法依规从严查处，严禁以罚代刑，坚决遏制违法占用耕地和永久基本农田行为。强化乡镇政府和街道办事处第一时间发现土地违法行为的责任意识，推进建立村级农民建房规划建设管理员和巡查信息员制度，加强基层综合执法，形成查处土地违法行为的快速反应机制。
（二十七）严格耕地保护责任目标考核。探索编制土地资源资产负债表，完善耕地保护责任目标考核体系，制定完善各级政府耕地保护责任目标考核实施办法，全面检查和考核耕地保有量、永久基本农田保护面积、耕地数量变化、耕地占补平衡、永久基本农田占用和补划、高标准农田建设、耕地质量保护与提升、耕地保护制度建设等方面情况。将国家下达我省的耕地保护责任目标逐级分解下达到州（市）、县（市、区）政府，作为考核依据。耕地保护责任目标考核结果，作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全行政首长责任制考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。
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