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《中共湖南省委湖南省人民政府印发〈关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见〉的通知》
湘发〔2020〕9号
各市州、县市区委，各市州、县市区人民政府，省直机关各单位：
现将《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》印发给你们，请认真贯彻实施。
中共湖南省委
湖南省人民政府
2020年8月26日
关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见
为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)、《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见〉的通知》(厅字〔2019〕48号)等文件要求，加快建立全省统一的国土空间规划体系并监督实施，充分发挥国土空间规划在全省规划体系中的基础性作用，现提出如下意见。
一、目标要求
根据国家部署要求，到2020年，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，基本完成省级国土空间规划编制，拟订市县两级国土空间总体规划大纲，同步推进乡镇国土空间规划试点和“多规合一”实用性村庄规划试点，开展相关专项规划编制，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。到2025年，实现各级和各类规划“全覆盖”，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
二、总体框架
(一)建立国土空间规划体系。构建“四级”(省、市、县、乡镇)“三类”(总体规划、详细规划、专项规划)国土空间规划体系。省、市州、县市编制国土空间总体规划，市州、县市区结合实际编制乡镇国土空间规划。详细规划包括城镇开发边界内的详细规划、城镇开发边界外的村庄规划以及其他详细规划。专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。各级自然资源主管部门要会同发展改革等相关部门研究制定涉及国土空间开发保护利用的专项规划编制目录清单，报同级人民政府批准实施。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础;相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。
(二)明确各级总体规划编制重点。省级国土空间规划要落实全国国土空间规划、长江经济带国土空间规划要求，贯彻省委、省政府战略部署，为国家和省经济社会发展规划落地实施提供国土空间保障，是全省各类空间性规划的总遵循，指导市州、县市国土空间规划编制。市州、县市、乡镇国土空间规划细化落实上级国土空间规划要求，对本行政区域开发保护作出具体安排，注重实施性。各级国土空间规划要贯彻落实主体功能区战略。省级国土空间规划要落实国家主体功能分区，划定省级主体功能区，实现主体功能分区全覆盖;市州、县市国土空间规划要严格落实国家级、省级国土空间规划明确的主体功能定位和开发管控要求，确保主体功能区战略精准落地，形成差异化协同发展格局。
(三)强化对专项规划的指导约束。自然保护地、生态修复等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批;涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。湘江新区、省级及以上产业园区的国土空间规划由市州、县市政府组织单独编制或与市州、县市国土空间总体规划合并编制，报省政府审批。西湖、屈原等县级管理区的国土空间规划可由有关管理区组织单独编制，报市州政府审批;也可由市州政府组织与市州国土空间总体规划合并编制，报省政府审批。相关专项规划及特定区域的国土空间规划须经同级自然资源部门进行国土空间规划“一张图”核对后，再按程序报批。批复后的相关专项规划成果要纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
(四)组织编制详细规划。城镇开发边界内，按照国土空间规划确定的编制单元有序推进详细规划编制，应编尽编，实现全覆盖。城镇开发边界内详细规划应坚持问题导向，优化配齐公共服务设施，改善人居环境，省自然资源主管部门要制定完善城镇开发边界内详细规划编制、实施与监管的政策制度和技术标准，强化城镇风貌、天际线、建筑高度、容积率等空间形态控制，提升城镇空间品质。城镇开发边界外，根据村庄分类和布局，以一个或几个行政村为单元编制“多规合一”实用性村庄规划，作为详细规划，逐步实现全覆盖。暂无条件编制村庄规划的，应在县市或乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，为用途管制和规划许可提供依据。对城镇开发边界外用于特色产业、特殊用途的空间区域，可以作为特殊单元编制详细规划，明确开发强度等约束指标与准入条件。
三、编制要求
(五)体现战略性。全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和发展规划的战略性，落实“一带一部”战略定位和我省创新引领开放崛起等战略决策部署，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。
(六)提高科学性。认真开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，统筹划定生态、农业、城镇功能空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。结合实际开展有关重大专题研究，为国土空间规划编制提供支撑。坚持区域协调、城乡融合、人水和谐，统筹地上地下空间综合利用，延续历史文脉，加强风貌管控，构建具有“湖湘特色”的国土空间发展格局。坚持节约集约用地，统筹城镇发展和各类产业园区建设，严格控制建设用地增量，优化城镇功能布局，规划引导城市更新，推动城镇集约发展。
(七)加强协调性。强化发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背国土空间总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。详细规划的编制和修改要符合经批准的国土空间总体规划。
(八)注重可操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点，包括约束性指标、刚性管控要求等。建立规划实施传导机制，明确各级国土空间总体规划、相关专项规划、详细规划分解落实要求，确保规划能用、管用、好用。建立规划建设用地规模预留和规划“留白”制度，保障不可预见的重大项目用地需求。强化公众参与，建立专家咨询和规划公开公示制度。制定规划实施的政策措施，强化政府主导、部门合作、多方协商、上下联动，确保规划制定与实施的规范化和制度化。
(九)体现地域特色。尊重发展规律，强化底线约束，把握各地发展特征和自然生态本底条件，突出生态环境保护，因地制宜编制国土空间规划。长株潭地区以“两型社会”建设为基础，推动自主创新引领发展、城市群一体化发展;洞庭湖地区以生态经济发展战略为引领，充分发挥洞庭湖防洪蓄洪作用，打造绿色环湖与山水交融生态空间;湘西、湘南地区注重生态安全与空间发展的融合，统筹协调承接产业转移与生态环境保护。
四、编制主体和审批权限
(十)明确规划编制主体。省、市州、县市国土空间规划由同级政府组织编制。乡镇国土空间规划，由市州、县市区政府组织编制。乡镇国土空间规划可以与设区市、县市国土空间总体规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇国土空间规划。中心城区以外的街道可根据实际情况参照乡镇编制国土空间规划。城镇开发边界内的详细规划，由市州、县市自然资源主管部门组织编制，村庄规划由乡镇政府组织编制，城镇开发边界外特殊单元的详细规划，由市州、县市自然资源主管部门会同有关部门组织编制。
(十一)严格规划审批权限。按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度，精简规划审批内容、优化审批流程、缩减审批时间。省级国土空间总体规划经省人大常委会审议后由省政府报国务院审批。长沙市及国务院指定城市的国土空间总体规划，经同级人大常委会审议后，由省政府报国务院审批。其他市州国土空间总体规划经同级人大常委会审议后，由市州政府报省政府审批。县市国土空间总体规划经同级人大常委会审议，报市州政府审查同意后，由市州政府报省政府审批。乡镇国土空间规划由县市区政府报市州政府审批。设区市辖区的详细规划报设区市政府审批，县市辖区的详细规划报县市政府审批。设区市辖区的省级及以上产业园区详细规划报设区市政府审批，县市辖区的省级及以上产业园区详细规划报县市政府审批。设区市辖区的村庄规划报设区市政府审批，县市辖区的村庄规划报县市政府审批。
五、实施监管
(十二)强化规划权威性。经批准的国土空间规划必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须按分级管理权限，报规划审批机关同意后，方可依法定程序进行修改，防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。调整或修改后的国土空间规划，应当向社会公布。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。
(十三)健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，衔接“三线一单”有关成果，建立管控单元体系。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设，实行“详细规划+规划许可”或“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要水源地、文物以及其他具有特殊保护与利用价值或意义的区域，实行特殊保护制度。
(十四)推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”。结合国家、省工程建设项目审批制度改革，优化建设项目用地预审与规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、规划核实等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。
(十五)强化规划实施监管。依托国土空间基础信息平台，建设省市县联通的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求落实情况进行监测监督，将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计和自然资源执法督察内容。建立国土空间规划定期评估制度，与经济社会发展规划相衔接，结合经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
六、法规政策与技术保障
(十六)完善法规政策体系和技术标准体系。研究制定湖南省国土空间规划条例。推动与国土空间规划相关地方性法规、政府规章的立改废释工作，并做好过渡时期的制度衔接。省自然资源主管部门要会同有关部门完善主体功能区配套政策，建立并完善国土空间规划配套政策和技术标准，保障国土空间规划的编制推进和有效实施。
(十七)完善国土空间基础信息平台。结合国土空间规划编制，以自然资源调查监测数据为基础，同步建设省市县联通、统一的国土空间基础信息平台。各级各类国土空间规划成果获批后要及时汇交至国土空间基础信息平台，纳入国土空间规划“一张图”管理，实现省、市州、县市国土空间规划信息互联互通，推动部门之间数据共享与业务协同。
七、工作要求
(十八)加强组织领导。全面加强党对国土空间规划工作的领导,各级党委和政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责人亲自抓，落实国土空间规划编制审核、实施监管的主体责任，明确责任分工，加强经费保障，加强监督考核，做好宣传教育。建立健全议事协调工作机制，统筹协调国土空间规划体系建设重大问题。
(十九)落实工作责任。各地各部门要加强对本行业本领域涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，制定有利于国土空间规划编制实施的政策措施，抓好相关工作落实。组织、人事、审计等部门要将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为领导干部综合考核评价的重要参考。纪检监察机关要加强监督。发展改革、财政、金融、税务、自然资源、生态环境、住房城乡建设、农业农村、林业等部门要在各自权限范围内研究制定完善主体功能区的配套政策。组织部门要加强对各级党委和政府主要负责人规划意识知识的教育培训。教育部门要加强国土空间规划相关人才培养和学科建设。省自然资源主管部门作为全省国土空间规划体系建设的牵头部门，要强化统筹协调，会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架，抓紧建立规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，加强专业队伍建设和行业管理，严格质量监管，并定期对本意见贯彻落实情况进行监督检查，重大事项及时向省委、省政府报告。
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