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河南省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见
豫政办〔2016〕184号
各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
为贯彻落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)和《中共河南省委河南省人民政府关于加快推进生态文明建设打造美丽河南的实施意见》(豫发〔2016〕7号),建立健全我省生态保护补偿机制,深入推进生态文明和美丽河南建设,经省政府同意,现结合我省实际,提出如下意见。
一、总体要求
(一)基本思路。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持保护优先、自然恢复为主的方针,围绕建设美丽河南,不断完善转移支付制度,加强政策协同和制度建设,探索建立多元化生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围,合理提高补偿标准,有效调动全社会参与生态环境保护的积极性,推动提升全省生态环境质量和生态文明水平。
(二)基本原则。健全生态保护补偿机制,必须科学界定生态保护者与受益者权利义务,坚持保护者受偿、受益者补偿、损害者赔偿;必须将生态保护补偿与实施主体功能区规划、脱贫攻坚有机结合,加大对重点生态功能区、禁止开发区等区域的转移支付力度;必须将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合,稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设;坚持政府主导与发挥市场机制作用有机结合,通过经济、法律等手段引导社会公众积极参与生态环境保护。
(三)主要目标。到2020年,实现森林、湿地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,生态保护补偿标准体系和制度体系基本建立,多元化补偿机制初步建立,跨地区、跨流域补偿试点示范工作取得明显进展,生态保护者与受益者良性互动的机制基本形成。
二、明确生态保护补偿主要领域和重点任务
(一)健全林业补偿标准动态调整机制。完善生态公益林、生态公益林护林员、公益林核查、森林生态效益补偿基金等管理办法,健全我省公益林补偿标准动态调整机制,引导林农积极参与公益林保护建设。完善以政府购买服务为主的公益林管护机制。合理调整各级公益林建设布局,将石漠化地区逐步纳入公益林范围,扩大省级公益林面积,适时调整补偿标准,逐步建立市、县级森林生态效益补偿制度。合理安排停止天然林商业性采伐补助奖励资金。推动建立林业碳汇交易机制,统一碳汇计量监测体系和标准,鼓励企业和个人积极参与以增汇为目的的造林和森林经营活动,引导碳汇林业健康、有序、规范发展。(省林业厅、财政厅、发展改革委等负责)
(二)全面开展水流生态保护补偿。修订《河南省水环境生态补偿暂行办法》,在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、煤矿开采区水土流失重点预防区和重点治理区、重要蓄滞洪区以及重要饮用水源或具有重要生态功能的湖泊,全面开展生态保护补偿,适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度,在明确跨省辖市、省直管县(市)河流交接断面的水质要求和湖库型饮用水水源地保护区及供水区的水质保护目标的前提下,达标交接的给予奖励补助,水质超标的实行扣罚补助。制定《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(国务院令第286号)实施细则,落实《河南省〈水土保持补偿费征收使用管理办法〉实施细则》,尽快出台《河南省水土保持补偿费征收标准》,严格补偿费征收和使用管理。(省环保厅、住房城乡建设厅、水利厅、发展改革委、财政厅等负责)
(三)稳步扩大湿地生态保护补偿试点范围。积极争取将河南丹江湿地国家级自然保护区和黄河湿地自然保护区纳入国家级湿地自然保护区补偿试点范围。稳步推进退耕还湿试点工作,制定退耕还湿生态补偿试点工作方案,适时扩大试点范围。研究建立湿地生态保护补偿标准体系和统计指标体系,制定完善湿地监测评估指标体系,加强湿地生态保护补偿效益评估。(省林业厅、水利厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、财政厅、发展改革委等负责)
(四)完善耕地保护补偿制度。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度,对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。开展提升农田地力生态补偿试点,严格控制农药、化肥等投入量,鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药,防止耕地退化和土壤污染。开展耕地地力评价,优先对生产能力低、耕地质量差、污染严重的耕地进行投入品管控。扩大新一轮退耕还林规模,逐步将25度以上陡坡地、重要水源地15—25度坡耕地和严重沙化耕地退出基本农田,纳入退耕还林补助范围。(省国土资源厅、农业厅、环保厅、水利厅、林业厅、住房城乡建设厅、财政厅、发展改革委等负责)
三、建立生态保护补偿稳定投入机制
(一)加大生态保护补偿资金投入力度。完善我省转移支付制度,建立省级生态保护补偿资金投入机制,加大生态保护补偿支持力度。市、县级政府要根据实际需要,将生态保护补偿资金列入政府财政预算。规范现有生态保护方面的专项资金,完善资金分配办法,重点支持省级重点生态功能区生态保护和恢复。完善森林、水、矿产等各种资源费征收管理办法,加大各种资源费用于生态补偿和修复的比重。多渠道争取中央财政对我省重点生态功能区的转移支付,积极争取中央预算内投资支持我省重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设项目。(省财政厅、发展改革委、环保厅、住房城乡建设厅等和各省辖市、省直管县〔市〕政府负责)
(二)结合生态保护补偿推进精准脱贫。在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地方,结合生态环境保护和治理,实施移民搬迁、退耕还林还草,发展生态旅游、林下经济和特色经济林等,探索生态脱贫新路子。生态保护补偿资金、国家和省重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜,向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况,加大投入力度,扩大实施范围。完善贫困地区的森林资源流转机制,创新林业融资方式,积极推行林权抵押贷款,加快贫困地区林业产业发展。开展贫困地区生态综合补偿试点,统筹生态资金使用,创新资金使用方式,利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权的方式进行补偿。(省发展改革委、扶贫办、财政厅、林业厅等负责)
(三)多渠道筹集生态保护补偿资金。财政部门要会同有关部门对现有涉及生态建设、环境保护和水利建设、矿产资源开发等财政转移支付和补助资金,按照生态保护补偿的要求,调整资金使用重点,将财政资金向水源保护、森林保护、湿地保护、环境污染治理、节能减排方面倾斜。完善矿山环境治理恢复责任制,加大矿山地质环境治理保证金缴存和生态恢复保证金征收力度。鼓励采取PPP(政府和社会资本合作)模式建设污染治理、生态修复、森林碳汇等项目。落实《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》(银监发〔2013〕32号),积极创新林权贷款业务品种,加大对林业发展的信贷投入。落实绿色信贷指引,推动银行业金融机构大力发展绿色信贷,加大对生态建设和环境修复的支持力度。(省财政厅、水利厅、国土资源厅、林业厅、发展改革委、省政府金融办和各省辖市、省直管县〔市〕政府负责)
四、创新生态保护补偿政策协同机制
(一)开展生态保护补偿试点示范。持续推进生态保护补偿试点示范,统筹各类补偿资金,通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式,探索综合性补偿办法。在故县水库水源地开展流域和水资源生态补偿试点,在蛟停湖、良相坡等地开展蓄滞洪区水生态补偿试点。在生态脆弱区开展矿产资源开发生态补偿试点,在典型煤矿塌陷区建立土地复垦示范区。在耕地质量严重退化或土壤严重污染的地方开展耕地及土壤生态补偿试点。在黄河、长江、淮河、海河等流域探索开展沿线城市间横向生态保护补偿试点,推进畜禽禁养区、限养区划定调整工作,开展畜禽禁养区养殖场关闭搬迁补偿试点工作。落实《河南省城市环境质量生态补偿暂行办法》,建立城市环境空气质量生态补偿标准和奖补机制。(省发展改革委、财政厅、水利厅、国土资源厅、环保厅、农业厅、畜牧局等负责)
(二)完善重点生态区域补偿机制。将桐柏大别山地生态区、伏牛山地生态区、南太行生态区等重要生态屏障,平原生态涵养区、黄河滩区生态涵养带、沿淮生态走廊和南水北调中线生态保护带等重要生态区域,作为开展生态保护补偿的重点区域。制定发布《河南省生态保护红线划定方案》,划定并严守生态保护红线,加大对生态保护红线区域的生态补偿力度。健全自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、湿地公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策,大力支持各地开展生态保护工作。(省发展改革委、环保厅、住房城乡建设厅、财政厅、林业厅等负责)
(三)推进跨区域生态保护补偿。研究推动受益地区与保护生态地区、流域下游与上游建立跨区域生态保护补偿关系,积极配合国家研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制、办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。以保水质为核心,继续推进南水北调京豫对口协作,扩大对口协作合作范围,深化合作领域,进一步提高对口协作生态保护补偿资金使用效益。(省发展改革委、财政厅、水利厅、环保厅、住房城乡建设厅等负责)
(四)探索生态保护补偿市场化机制。建立健全排污权、碳排放权、水权等初始分配制度,发展交易市场,规范交易价格行为。加快沟通协调平台建设,形成受益者承担及时付费义务、保护者得到合理补偿的运行机制。积极运用碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。推行环境污染第三方治理。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系,鼓励购买绿色产品。(省发展改革委、环保厅、水利厅、质监局等负责)
五、健全生态保护补偿长效机制
(一)完善生态保护补偿标准。加快建立生态保护补偿标准体系,根据各领域、不同类型地区特点,以生态产品产出能力为基础,完善测算方法,分别制定补偿标准,并逐步加大补偿力度。探索建立流域生态保护补偿资金分配因素指标体系,合理设定权重。(省国土资源厅、农业厅、水利厅、林业厅、环保厅、财政厅、住房城乡建设厅、发展改革委等负责)
(二)健全生态保护补偿制度。健全自然资源资产产权制度,建立统一的确权登记系统和权责明确的产权体系。研究建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度。抓紧建立生态保护补偿效益评估机制,积极培育生态服务价值评估机构。建立健全生态保护补偿资金绩效评价制度。(省发展改革委、财政厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、统计局等负责)
(三)稳妥推进生态环境损害赔偿制度改革。制定《河南省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》,强化党政领导干部生态环境保护责任。健全环境损害赔偿方面的法规制度、评估方法和实施机制,对造成生态环境损害的,责令相关单位予以修复;对无法修复的,依据损害程度等因素依法确定其赔偿额度;对违反环保法律、法规的,依法予以惩罚;对造成严重后果的,依法追究其刑事责任。开展生态环境损害鉴定评估试点,制定水和土壤环境损害鉴定评估调查取证规范,加快形成损害生态者赔偿的运行机制。(省环保厅、监察厅、水利厅、住房城乡建设厅、农业厅、林业厅等负责)
(四)加快推进生态保护法制化建设。加快制定生态保护补偿办法,明确生态保护补偿基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象(权利人)、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。修订污染减排、节约用水、节约能源等条例。加强生态环境保护执法监察,严厉查处破坏生态环境的违法行为。(省政府法制办、省发展改革委、环保厅、住房城乡建设厅、水利厅、农业厅、林业厅等负责)
六、完善生态保护补偿保障机制
(一)加强组织领导。建立由省发展改革委、财政厅会同有关部门组成的部门协调机制,加强跨区域、跨流域生态保护补偿指导协调,组织开展政策实施效果评估,研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题,统筹推进落实各项任务。各省辖市、省直管县(市)政府要把健全生态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要抓手,列入重要议事日程,明确目标任务,制定科学合理的考核评价体系,实行补偿资金与考核结果挂钩的奖惩制度。及时总结试点情况,总结可复制、可推广的经验模式。(省发展改革委、财政厅等和各省辖市、省直管县〔市〕政府负责)
(二)明确责任分工。各省辖市、县(市、区)政府是生态环境保护的责任主体,要统筹财力,加大生态保护投入力度,及时总结经验,反映工作成效。财政部门要安排、管理生态补偿资金,制定资金管理办法,确保资金落实到位,提高资金使用效益。国土资源部门要加强用地管控,严守耕地保护红线,做好矿山地质环境恢复治理工作。水利部门要加强水利建设和保护,强化对项目建设的监管。环保部门要加强对生态红线区域的统一监督管理,依法开展生态环境保护和污染治理工作。农业部门要加强耕地保护,推进土壤污染控制工作。林业部门要加强林业生态建设,切实做好植树造林和森林经营工作。审计部门要依法加强资金使用和项目建设审计,监察部门要加强监督。发展改革、财政部门要加强统筹协调,监督检查和跟踪分析,推动工作落实。(各省辖市、省直管县〔市〕政府和省发展改革委、财政厅、国土资源厅、水利厅、环保厅、林业厅、审计厅、监察厅等负责)
(三)严格监测考核。各地、各有关部门要严格落实生态补偿范围、标准和政策,及时跟踪了解和掌握政策执行情况,加强对政策执行实际效益的评估。加强生态环境监测能力建设,健全重点生态功能区、湖库型饮用水水源地、跨省流域断面水量水质省级以上重点监控点位和自动监测网络,并将其纳入全省环境监管网格化体系。制定完善生态环境监测评估指标体系,及时开展动态监测评估。加强对生态保护补偿资金分配使用的监督考核,加大对重点领域和区域生态补偿特别是试点工作的指导协调力度。补偿资金使用要严格执行国库集中支付、政府采购等制度,项目建设要严格执行法人责任制、招投标制、合同制、监理制等制度。(省发展改革委、财政厅等负责)
(四)加强督促落实。各地要按确定的补偿项目和补偿标准及时拨付补助资金,并严格资金的使用管理,确保补偿资金及时足额落实到位。省发展改革委、财政厅要会同有关部门对落实本实施意见情况进行监督检查和跟踪分析,并向省政府报告。审计、监察部门要依法加强审计和监察,切实做好环境保护督察工作,督察行动和结果要同生态保护补偿工作有机结合。对生态保护补偿工作落实不力的,启动追责机制。(省发展改革委、财政厅、审计厅、监察厅等负责)
(五)注重宣传引导。加强生态保护补偿政策解读,及时回应社会关切。加强生态保护补偿宣传教育力度,使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念,使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻,自觉抵制不良行为。充分发挥新闻媒体作用,依托现代信息技术,通过典型示范、展览展示、经验交流等形式,引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识,营造珍惜环境、保护生态的良好氛围。(省新闻出版广电局、发展改革委等负责)
河南省人民政府办公厅
2016年10月14日
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