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《中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅印发〈关于进一步深化国有企业改革的实施意见〉的通知》
陕办发〔2016〕4号
各市、县委，各市、县政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体：
《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
中共陕西省委办公厅
陕西省人民政府办公厅
2016年2月6日
关于进一步深化国有企业改革的实施意见
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称《指导意见》),积极推动我省国有企业做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，更好地发挥国有企业在全省经济社会发展中的引领、带动和支撑作用，现就进一步深化国有企业改革提出以下实施意见。
一、总体要求
(一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持服务于我省改革发展大局，立足省情企情，突出问题导向，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，健全现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，优化国有经济布局，全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导，不断提升国有企业发展质量和效益，为“三个陕西” 建设迈上更高水平作出积极贡献。
(二)基本原则
——坚持社会主义基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。积极推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
——坚持市场化改革方向。使市场在资源配置中起决定性作用。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度。尊重市场经济规律和企业发展规律，确立国有企业市场主体地位，促进国有企业独立自主经营发展，提质增效，转型升级，积极履行社会责任。
——坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离。政府对国有企业出资人职责由国资监管机构集中统一行使。国资监管机构依法履行出资人职责，完善国有企业监管制度，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。继续推进简政放权，依法落实企业法人财产权和经营自主权，全面推进依法治企。
——坚持党对国有企业的领导。贯彻全面从严治党要求，进一步加强企业党的建设，创新党建工作方式，促进党建工作制度化、规范化，充分发挥企业党组织的政治核心作用，为深化国有企业改革提供坚强保障。
——坚持统筹兼顾，整体推进。注重与国家发展战略有效对接，全局和局部配套，速度和力度结合，坚持依法有据、规范有序，分类推进、试点先行，走出一条符合我省实际的国有企业改革发展之路。
(三）主要目标
到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我省国有企业改革发展实际的国有资产监管体制、现代企业制度和市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，努力造就一批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一批具有创新能力和市场竞争力的国有骨干企业，做强做优做大国有企业，为打造陕西经济升级版提供坚实基础。
——完善国有资产监管体制。以管资本为主加强国有资产监管，对履行出资人职责事项实行清单管理，不断优化监管手段和方式，准确界定不同国有企业功能，实行分类监管。经营性国有资产实现集中统一监管，全面落实国有资产保值增值责任。
——健全现代企业制度。建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。形成符合市场经济要求的企业劳动、人事和分配制度，完善激励和约束机制。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。
——推进混合所有制经济发展。支持国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合、取长补短、共同发展。加快股份制改革，推进企业整体上市或主营业务上市，使上市公司成为混合所有制经济的重要组织形式。
——加强企业党的建设。进一步完善反腐倡廉制度体系、工作体系，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，党组织建设与国有企业改革同步开展，政治核心作用得到充分发挥。
——形成具有陕西特色的国有经济产业布局。推动国有资本多投向重要行业和关键领域，优化国有资本在产业、区域和企业间的合理布局、有效配置。促进国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新，企业自主创新能力不断增强，核心竞争力大幅提升。
——培育具有国内、国际影响力的企业集团。着力推动企业做强做优做大，支持企业进行多层次、开放式重组，整合省内资源组建大公司大集团，鼓励企业到境外投资经营、开拓市场，提升国际化经营水平。
二、积极实施分类管理
(四）科学划分类别。根据企业的发展定位和业务特征，结合承担的不同功能，将我省国有企业分为竞争类、公共服务类和功能类，并根据国有经济布局结构调整和企业发展变化采取动态调整。竞争类企业，以市场为导向，以经济效益最大化为主要目标，同时注重社会效益；公共服务类企业，以提供优质公共服务产品为主，社会效益和经济效益并重；功能类企业，主要承担政府特定任务，以社会效益为核心，兼顾经济效益。文化企业要坚持把社会效益放在首位。依据企业类别，实施差异化管理，分类推进改革、分类推动发展、分类加强监管、分类实施考核。各市（区）可结合实际，划分并动态调整本市（区）国有企业类别。
(五)分类推进改革。竞争类企业，不限股权比例，全面向社会资本开放，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。进一步加大公司制股份制改革力度，加强企业内部资源整合和企业之间专业化整合。公共服务类企业和功能类企业，由国有资本独资或控股，积极引进社会资本参与；可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。选择不同类型国有企业开展试点。
(六)分类推动发展。竞争类企业，加大重组整合力度，提髙产业集中度，加快科技创新和管理创新步伐，持续推动转型升级，全面提升国内、国际竞争力。公共服务类企业，加大国有资本投入，创新企业运营模式，努力形成持续发展的能力，提髙公共服务的质量和效率。功能类企业，进一步提高管理水平，加强科技创新，发展前瞻性战略产业，加大产业培育和资本运营力度，在完成特定任务的同时，实现不断发展壮大。
(七）分类加强监管。竞争类企业，要以管资本为主加强国有资产监管，强化出资人监管，加强董事会、监事会对经理层和重大经营管理活动的监督。公共服务类企业，要把提供公共产品质量和公共服务效率水平作为重要监管内容，以出资人监管为主，引入政府有关部门和社会公众共同监管。功能类企业，在强化出资人监管，加强董事会、监事会对经理层和重大经营管理活动监督的同时，引入相关政府部门协同监管。
(八）分类实施考核。竞争类企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，推动企业完全融入市场。公共服务类企业，重点考核企业的成本控制、产品质量和服务水平、营运效率和保障能力，考核中引入社会评价。功能类企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务全省战略大局、发展前瞻性战略性产业以及完成专项任务的考核，特别是要考核任务完成的质量、效果和进度等。根据企业不同分类，完善业绩考核办法。
三、着力健全现代企业制度
(九)健全公司法人治理结构。建立健全股东会、董事会、监事会和经理层，形成权责对等、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。重点规范董事会制度建设和运行机制，切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。加强外部董事队伍建设，积极开展外部董事占多数试点。落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。进一步改进完善董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理。
(十）建立领导人员分层分类管理制度。根据不同类型企业，研究确定企业领导人员不同选任和管理方式。上级党组织和国资监管机构对企业领导人管理的重点是董事会成员、党组织领导成员和监事会成员。推行企业领导人员任期制和契约化管理，明确权利、义务和责任，严格任期管理和目标考核，探索建立市场化的退出机制。
(十一)建立职业经理人制度。加大市场化选聘力度，推进董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，建设高素质的企业家队伍，更好地发挥企业家作用。加强对董事会选聘经理层工作的指导，明确选人用人标准，规范管理办法，完善配套政策。
(十二）深化内部用人制度改革。鼓励企业建立健全各类管理人员和员工公开招聘、竞争上岗制度，做到信息公开、过程公开、结果公开。构建和谐劳动关系，依法规范企业各类用工管理。建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工机制，形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。
(十三)完善激励约束机制。合理确定并严格规范企业管理人员薪酬水平，建立与企业领导人员分层分类管理相适应、与选任方式相匹配、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。各级党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，探索完善中长期激励机制。推进全员绩效考核，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，充分调动职工积极性。建立健全与激励机制相配套的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。规范企业管理人员履职待遇、业务支出。
四、不断完善国有资产管理体制
(十四)以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。按照政企分开、政资分开的要求，进一步明确国资监管机构特设性质，代表政府履行出资人职责，实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。国资监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。重点管好资本布局、规范资本运作、提髙资本回报、维护资本安全。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。对现有国资监管规章制度进行清理，着力推进依法监管。不断改进国资监管方式和手段，通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事， 将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。
(十五)改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，通过投资融资和重大项目建设推动产业升级，通过股权的市场化运作，提高国有资本运营效益，实现保值增值。国资监管机构对国有资本投资、运营公司履行出资人职责，授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，按照全省战略布局，依法自主开展国有资本运作，按照责权对应原则承担国有资产保值增值责任。有序开展改组组建国有资本投资、运营公司试点工作。
(十六)推动经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司，构建“大国资”格局。加强国有资产基础管理，统一制度规则，统一工作体系，统一资产统计，统一考核评价，实现基础管理工作专业化、规范化，进一步加强地方国资监管指导监督工作，积极推进企业国有资产总量较大的市、县单独设立国资监管机构，县级都要明确国资监管责任主体。
(十七)完善国有资本经营预算制度。建立覆盖全省国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。充分发挥国有资本经营预算作用，加大对国有企业布局调整、结构优化、转型升级、自主创新等领域的投入。逐步提髙国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提髙到30%，更多用于保障和改善民生。研究划转部分国有资本充实社会保障基金。
五、有序推进混合所有制经济发展
(十八)推动混合所有制改革。以促进国有企业转换经营机制、放大国有资本功能、提髙国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，按照“因地施策、因企施策、因业施策”的原则，采取“宜独则独、宜控则控、宜参则参”的方式，依法规范推进混合所有制改革，不搞拉郞配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个，切实保护各类出资人的权益。对已实现混合所有制的企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫。
(十九)促进国有资本与非国有资本融合发展。支持国有资本和非国有资本全方位开展合作、多层次融合发展。重点以引进战略投资者、股份制改造、企业上市、改制重组、项目合作等方式积极发展混合所有制经济。在资源开发、公用事业、基础建设等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。 同时，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，通过投资入股、 联合投资、重组等形式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资海整合。
(二十)深化公司制股份制改革。全面完成全省国有企业公司制改革，进一步深化股权多元化改革，积极引进各类投资者，加快股份制改造。根据功能定位，对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化。进一步优化国有股权设置，探索推进优先股或特殊管理股制度。混合所有制企业可探索员工持股的有效形式，坚持试点先行，规范操作，在取得经验的基础上稳妥有序推进。
(二十一)加快推进企业上市。利用多层次资本市场，大力推进国有企业上市，促进企业机制转换和管理创新。国有企业要采取首发、借壳等方式，实现主板、中小板、创业板、新三板及境外资本市场上市。创造条件实现集团公司整体上市或主营业务上市。大力培育上市后备资源，按照“股份制改造一批，上市辅导一批，申报上市一批”的方式梯次推进，不断提升我省国有资本证券化水平。
六、加快优化国有资本布局结构
(二十二)优化国有资本布局结构。明确优化国有经济布局的方向和路径，坚持以市场为导向，以企业为主体，促进国有资本合理流动，增强国有经济整体功能和效率。发挥国有经济引领、支撑和骨干作用，推动国有资本向符合陕西产业发展方向的重要行业和关键领域集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链中高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。保持能源化工、装备制造等传统特色产业发展优势，加快形成汽车、电子信息、航空及航空服务、文化、新材料和医药等六大新的支柱产业，打造陕西现代产业体系。加强资源整合，实施兼并重组。加快处置低效无效资产。
(二十三）推动企业转型升级。以科技创新为核心，着力构建髙端化、髙质化、髙新化的产业结构，推动企业转型升级。实施创新驱动战略，增强企业自主创新能力；加强企业技术改造，促进企业走内涵式发展道路；推进信息化、工业化融合；加快企业向价值链、产业链高端发展；促进绿色低碳发展，加快淘汰落后产能；实施质量品牌战略，提升产品质量，培育自主品牌；加强企业管理创新和商业模式创新。
(二十四）实施大公司大集团战略。加快整合省内国有企业的资产、技术、人力、产品、管理等优质资源，加大省内、外并购重组力度，按照做大行业、做优产业、做强主业的发展思路，实施大公司大集团战略，实现资本聚集、产业聚集、优势聚集加快企业内部专业化整合，压缩管理层级，企业集团法人管理层级原则上控制在三级以内，
(二十五）支持企业开展国际化经营。积极实施“走出去”战略，支持企业开展跨国经营和全球配置资源，建立适应国际化经营的企业组织架构，完善境外投资决策、过程监控、风险管控机制。抓住国家实施“一带一路”战略机遇，鼓励有条件的企业深化与沿线国家、城市的经济合作。建立健全境外投资和跨国经营的效益评价机制，提升企业国际化经营的能力和水平。
七、切实强化国有资产监督
(二十六）建立健全高效协同的监督机制。完善企业内部监督体系，进一步明确监事会、审计、纪检监察及法务、财务等部门的监督职责，完善制度，规范程序，重点强化对“三重一大”事项的监督。进一步建立健全总法律顾问制度，加强重大决策、重要合同、重要规章的法律审核把关，推进企业依法经营、合规管理。进一步加强出资人监督，切实规范企业国有产权交易、重大投融资、改制重组等程序，努力推动外派监事会、财务审计、纪检监察、巡视等监督力量有机结合，形成髙效协同的监督机制，防止国有资产流失。完善国有资产和国有企业信息公开制度，充分发挥媒体舆论监督作用，建设阳光国企、责任国企。
(二十七）进一步加强和改进外派监事会制度。切实落实外派监事会制度，明确职责定位，强化与有关专业监督机构的协作，强化监督成果运用，建立健全核査、移交和整改机制。以问題和风险为导向，改进和完善监事会工作制度，努力实现监事会监督检査工作规范化、程序化、标准化。落实监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。创新监事会监督形式，探索推进境外资产监督检査试点，推动母子公司监事会联动，努力提髙监事会监督工作的深度和广度。进一步加强监事会队伍建设，注重思想建设和业务培训，优化人员结构，加强交流培养，提升综合素质和业务能力。建立政府定期听取监事会工作汇报制度，
(二十八）切实加强财务审计监督。强化企业财务动态监测和预决算管理，以健全企业财务制度、加强成本费用控制、规范大额资金使用和严格履职待遇、业务支出、髙风险业务监管为重点切实加强企业财务监督，开展总会计师由国资监管机构委派试点，创新集团财务管理模式，增强集团公司财务控制能力。完善企业内部审计制度，加强经济责任审计。健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度。
(二十九）加强企业全面风险管控。充分利用现代信息技术，建立企业风险防范管控体系，切实防范战略风险、运营风险、市场风险、财务风险和法律风险等。完善内部控制体系，深化资金集中管理和物资集中采购，推进全面预算管理，不断提高集团管控水平。进一步健全风险评估机制，建立专项风险评估制度，不断增强企业风险识别、防范和有效处置能力。加强企业财务、企业体制、管理制度、投资项目、班子作风整顿，推进对标考核和精细化管理，不断增强管控能力。建立健全重大投资和决策失误追究、重大资产损失责任追究、年度审计、任期审计等制度。
八、加强和改进党对国有企业的领导
(三十)充分发挥党组织政治核心作用。重点围绕参与决策、带头执行、有效监督，推进企业党组织与公司法人治理结构的体制对接、机制对接、制度对接和工作对接。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，将党建工作总体要求纳入企业章程。坚持和完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制，充分发挥党组织的政治核心作用。建立和落实党建工作责任制和考核制度，进一步推进企业党建工作制度化、规范化。切实加强企业思想政治工作，充分发挥工会、共青团等群众组织作用，坚持厂务公开，完善职工代表大会等职工民主管理制度。把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，探索推进不同类型混合所有制企业党建工作方式和模式。
(三十一)切实加强企业领导班子建设和人才队伍建设。强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，把党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合。坚持“三严三实”，从严管理党员干部，做到从严选拔、从严监督、从严问责。按照完善法人治理结构的要求，合理确定企业董事会、经理层的职位和职数，实现企业领导人员管理的科学化、制度化。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，探索符合现代企业制度要求的企业领导人员选任和考核方式。完善省属企业领导班子管理制度，形成计划管理、规范考察、科学评价、合理流动的工作机制。进一步优化人才管理机制，优化企业领导班子结构，加强企业家队伍建设，充分发挥企业家作用。大力推进人才强企战略，建立完善企业人才集聚的体制机制，努 力打造一流的企业经营管理、专业技术、技能人才三支队伍。
(三十二）严格落实企业反腐倡廉“两个责任”。落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任。加强党性教育、法治教育、警示教育，引导企业领导人员坚定理想信念，正确履职行权。推动国有企业纪律检査工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，建立健全报告工作、定期述职、 约谈汇报等制度。凡是设立党委的企业必须建立健全纪检监察机构。深入推以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，严格执行党风廉政建设责任制，强化责任追究。加强和改进对企业的巡视，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力的监督，狠抓对存在问题的整改落实。坚持用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系。严格落实反“四风”规定，加大纪律审査工作力度，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
九、形成深化国有企业改革的合力
(三十三）切实加强组织领导。各级党委政府要深刻领会国有企业改革的重要意义，切实增强改革的使命感、责任感和紧迫感，加强对国有企业改革的组织领导。要结合本地实际，找准工作结合点、着力点和突破点，进一步明确国有企业改革任务，加快组织实施。各级国资、发改、工信、财政、人社、国土、税务、工商等部门要合力联动、共推改革。
(三十四）完善各类配套政策措施。切实转变政府职能，提升服务能力，梳理完善国有企业改革涉及的各类政策规定，优化制度、减少审批、提髙效率。完善公共服务体系，推进政府购买服务，探索建立企业公共服务支出补偿机制。贯彻落实国家关于国有企业重组整合涉及的各项税收优惠政策和国有企业推出的相关政策。推行社会稳定风险评估机制。健全监管制度，加强过程监督，有效控制风险，强化责任追究，防止国有资产流失。
(三十五）妥善解决改革历史遗留问题。多渠道筹措资金，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。继续推进厂办大集体改革、离退休人员社会化管理，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构，盘活企业非经营性资产。加大国有资本经营预算优先用于解决国有企业历史遗留问题的力度，妥善处理包括人员安置、医疗和养老保险接续、不良债权处置、党组织关系移交等相关问题，做好职工技能培训和再就业工作，确保企业和社会稳定。
(三十六）营造改革发展的良好氛围。大力宣传党中央、国务院方针政策，引导全社会支持改革。充分调动各方积极因素，营造有利于国有企业改革发展的良好舆论环境。坚持以人为本，切实维护职工合法权益，共享改革发展成果。爱护企业家，发挥好车间、班组作用，支持职工参与改革，尊重基层首创精神。建立鼓励改革创新的容错机制，鼓励探索、鼓励实践，营造开拓进取、锐意改革的宽松环境。
各市（区）要按照本意见精神，结合实际制定本地深化国资国企改革的实施办法；省级有关部门和单位要各负其责，抓紧研究制定相关配套文件；各省属企业要勇于探索实践，及时制定贯彻落实本意见的工作方案。
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