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《浙江省发展和改革委员会关于印发〈关于促进市域市郊铁路健康发展的指导意见〉的通知》
浙发改交通〔2017〕343号
各市人民政府、省财政厅、省国土资源厅、省环保厅、省建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省交通集团：
《关于促进市域市郊铁路健康发展的指导意见》已经省政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
浙江省发展和改革委员会
2017年4月21日
关于促进市域市郊铁路健康发展的指导意见
市域市郊铁路是为中心城区与周边城镇组团提供大运量、快速度、通勤化公共交通服务的轨道交通系统，是城市综合交通运输体系的重要组成部分。为落实国务院关于《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，国家发展改革委、交通运输部联合印发的《城镇化地区综合交通网规划》有关要求，切实发挥国家批复的都市圈城际铁路建设规划、温州市域铁路建设规划的示范作用，促进我省市域市郊铁路健康发展，完善都市综合交通体系整体效能，提出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想
围绕打造“三纵四横、对角贯通、枢纽提升”综合交通网络，构建支撑都市经济、海洋经济、开放经济、美丽经济发展的交通走廊，我省市域市郊铁路建设发展，应进一步贯彻落实公交优先发展战略和综合交通提质增效实施意见，着力轨道交通可持续发展，着力交通资源集约利用，着力投融资体制机制创新，加快推进交通供给侧结构性改革，完善多层次城市客运系统，更好地适应现代都市发展新要求。
（二）基本原则
统筹规划、提升效能。结合城市总体规划及既有铁路资源，着力加强都市区轨道交通网络规划整体布局，统筹做好市域市郊铁路网与城市轨道交通、国家铁路网、城际铁路网等规划的有效衔接，因地制宜、分类推进市域市郊铁路实施，使既有资源得到有效利用和增量供给得到有效增加。
创新发展、持续发展。坚持创新引领，加大改革力度，激发市场活力，破解体制机制阻碍。着重在发展理念、建设方式、运管模式、合作机制、投融资体制、标准体系、发展政策等方面探索新路径、实施新举措、取得新突破，实现可持续发展。
以点带面，重点突破。在四大都市区选择一批重点项目实施市域市郊铁路发展示范工程，明确示范工程内容，系统总结实践经验，发挥典型示范作用，以点带面，点面结合，尽快形成可推广、可借鉴、可复制的模式。
（三）发展目标
打造我省杭州、宁波、温州、金义都市区和温台、浙中城市群等中心城市与重要城镇、组团之间1小时交通圈，以适应浙江省新型城镇化发展需要，完善区域综合交通运输体系，改善都市区内部出行条件。逐步形成具有浙江特色的市域市郊铁路发展模式，促进市域市郊铁路健康、可持续发展，为全国市域市郊铁路发展提供借鉴。
二、深化规划研究
（四）科学编制建设规划。在各设区市编制完成市域市郊铁路线网规划基础上，由各市发展改革委会同城乡规划部门研究提出近期实施项目，省发展改革委、省建设厅根据各市经济社会发展要求，进一步衔接省综合交通发展规划、城市总体规划、城镇体系规划、土地利用规划等，统一编制市域市郊铁路近期建设专项规划，依法开展规划环境影响评价并取得环保部门审查意见，按规定上报国家发展改革委审批。在对市域市郊铁路建设方案进行研究时，应优先考虑利用既有铁路资源。
（五）规范规划调整程序。国家批准的建设规划原则上不得变更。对于因城市规划、工程条件、地质等因素影响，基本走向、敷设方式发生重大变化，线路长度、车站数量、直接工程投资(扣除物价上涨因素)超过建设规划批准规模15%的，应与国家发展改革委做好衔接。
三、科学编制工可报告
（六）加强客流预测分析。客流预测应在开展项目沿线现状交通和土地利用调查及城市控规的基础上，进行客流预测、客流特征分析、客流敏感性分析等工作。重点强化高峰小时客流、平均运距、客流均衡性、换乘系数、跨区OD等特征指标分析和风险性分析。对于拟建的市域市郊铁路，原则上要求初、近、远期单向高峰小时断面客流分别不小于0.3万人次、0.6万人次、1万人次，线路初期客流负荷强度不低于每日每公里0.25万人次。
（七）合理确定技术标准。市域市郊铁路的运输能力、设计速度、发车间隔等技术标准应根据它在综合交通体系、轨道交通网络中的功能定位，以及预测的客流特征进行确定，可采用轮轨、单轨、磁浮等系统制式，推广应用温州市域铁路S1线的创新模式。总体设计应满足以下标准及要求：
²速度目标值：100～160公里/小时；
²车站设置：原则上不小于3公里。线路要串联5万人以上城镇组团和旅游景点并设站，站点设置要有利于旅客出行，增强交通引导和提高客流聚集；
²敷设方式：地下线比例原则上不超过总长的30%，对城镇密集路段、环境要求较高的，可适当增加地下线长度。
（八）工可报告总体要求。纳入国家批准的建设规划项目可直接开展工程可行性研究工作。市域市郊铁路工程项目可行性研究报告可参照《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》要求编制。
（九）工可报告必备要件。工可报告需重点对土地综合开发、交通衔接、装备国产化、财政可承受能力分析、投融资模式、客流分析、人才保障等方案进行专题研究并形成专篇，经专家论证后将研究成果纳入工可报告中。工可报告审批，按减少审批环节、简化审批程序有关规定，由省发展改革委依法依规审批（核准）。
（十）突出交通衔接方案研究。交通衔接是将不同功能、不同方式的交通运输线路连接成完整、高效的交通运输网的纽带，是项目发挥效益的重要组成部分。市域市郊铁路是都市区客运系统的骨干，应与城市地铁、高铁车站、机场、城镇组团客运中心等主要旅客集散地紧密高效衔接。要在杭州、宁波、温台、金义四大都市区（城市群）重点打造5个以大型高铁车站为主和3个以机场为主的现代化、立体式全国性和区域性综合客运枢纽，基本实现多种轨道交通方式换乘连接。相关市在规划建设市域市郊铁路时，应充分考虑与综合交通枢纽的衔接，尽可能将市域市郊铁路引入中心城区，尽可能满足城市内相邻枢纽间30分钟通达，枢纽站场内宜采用同台或立体换乘方式。同步配套建设公交站、停车场、充电桩、公共自行车等服务设施，实现换乘便捷化。
（十一）深入推进土地综合开发。鼓励市域市郊铁路沿线进行土地综合开发，由投资主体与沿线区、市、县政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定车站站场建设需配套安排的土地综合开发事项。土地综合开发规模可以借鉴国务院发布的《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），同一建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷控制。鼓励市域市郊铁路相关投资企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业设施租赁等形式，创新综合开发溢价回收机制。
四、深化投融资改革
（十二）坚持项目的可持续经营。市域市郊铁路是公益性的城市交通基础设施，要在发挥其社会效益的同时兼顾财务效益。各市会同设计单位在测算市域市郊铁路项目运营期内的财务收益率时应严格根据项目的实际情况对其财务能力进行评价，在项目盈利能力不佳的情况下，更应侧重项目运营期资金缺口的测算，通过政府支持以及赋予运营公司沿线土地及物业开发与经营权等形式提高项目收益，以确保项目正常运营。
（十三）合理确定项目的资本金比例。结合项目客运收入、投资回报、融资成本、抗风险能力等具体研究确定合理的项目资本金比例。考虑到市域郊铁路项目的公益性质以及政府的后续还贷能力，项目资本金比例原则上不低于40%。
（十四）鼓励投资主体多元化。顺应国家大力推进PPP以及混合所有制的政策趋势，积极吸引社会投资，鼓励项目投资主体多元化。由多元化投资主体组成的项目公司负责投资建设和运营管理，既可扩充其融资来源，缓解财政当期压力，也可促进市域市郊铁路市场化管理效率的提升。
（十五）拓宽间接融资渠道。除了项目资本金，其余建设资金可通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式解决，同时积极争取国开行专项资金，以及国家PPP专项建设基金、保险资金等低成本债务资金，降低项目财务成本，改善项目投资回报环境。
（十六）完善财政补贴机制。市域市郊铁路投资大、客运量相对地铁少、投资盈利能力较弱，直接经营收入难以覆盖合理投资回报和债务融资成本。当地政府须给予“政府可行性缺口补助”，并将测算年度补助资金列入本级财政的中长期预算计划，建立长效机制确保补助资金及时足额到位，避免出现项目投资风险。
五、加强项目建设管理
（十七）加快推动设计规范的制定。认真总结温州市域铁路等的建设经验，在国家的学会标准基础上，尽快推动建立系统化的《市域市郊铁路设计规范》及配套产品技术标准，规范和指导市域市郊铁路建设实践。
（十八）贯彻安全第一质量至上的发展理念。落实工程质量终身责任制，严格按照招投标法有关规定，做好投资、设计、施工、监理单位遴选及重要设备采购工作。努力提高对设计、施工、监理单位的协调管控水平，切实发挥第三方咨询评估和监理的作用，通过优化设计、科学管理，控制工程造价。对工程关键环节、重要材料建设单位要严把质量关。
（十九）大力培育轨道交通装备制造业在我省落地生根。加快推进市域市郊铁路动车组、数字移动通讯、列车运行控制、牵引供电的运营维护等方面的装备研发，促进关键技术在我省的应用。从规划布局、搭建平台、扶持龙头、拓展市场、优化政策等环节入手，大力培育省内轨道交通产业链，提高我省轨道交通装备产业的竞争力。各地在采购设备装备时，在同等条件下要优先使用本省产品。
（二十）明确质量安全监管主体。市域市郊铁路与城市轨道交通关系密切，原则上可保持现行的城市轨道交通工程质量监管模式不变。对跨设区市的市域市郊铁路项目，由省级交通运输主管部门负责工程安全质量监管工作。对重要物资设备，由项目投资主体通过公开招标、进场交易、电商平台等组织统一采购。
六、提升经营管理服务水平
（二十一）建立健全运营管理体制机制。为了提高全省轨道交通运营水平、运营效能，确保质量、安全和运维，省组建全省统一的轨道交通运营管理平台，各市通过委托经营或股权合作组建区域公司等方式，实现全省各地轨道交通运营人才、技术、管理、运维等资源的整合调度和高效利用。同时，支持探索网运分离模式，将线路固定资产与运输业务分离。
（二十二）鼓励采用多种运输组织模式。各都市区在制定市域市郊铁路行车组织计划时，鼓励采用站站停或大站停和站站停共线越行、单一交路或大小交路套跑、跨线或换乘组织等多样化、差异化行车组织模式，提供高效优质的运营服务。
（二十三）完善票价政策体系。各市政府要充分体现市域市郊铁路的公共服务属性，综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素，合理制定票价水平并建立动态调整机制。结合不同旅客承受能力和消费需求特点，根据服务质量、运输距离、开行时点等，形成多层次、差别化的票价政策体系。
（二十四）提升服务旅客水平。依托“互联网+”，提升信息化、智能化水平，实现市域铁路运管信息的实时在线共享。所在地政府有关部门要完善运营服务激励机制，加强服务标准化建设，全面提升服务旅客质量。要接入城市公共交通一卡通系统，与地铁等其他运输方式之间建立信息共享。要优化市域市郊铁路车站客运组织流程，实行灵活的售检票和安检制度。
（二十五）加快人才培养。各市在加快推进市域市郊铁路建设和运营的同时，应未雨绸缪注重轨道交通人才队伍建设，筹备建设市域市郊铁路的企业，应通过市场化招聘、企业间委托培养等方式，重点引进、培养规划、运营、安全、投融资等各类专业人才，为安全平稳的开通运行和长期可持续发展做好人才储备。此外，还应注重提高轨道交通人才队伍专业化水平，增强其对专业知识的掌握程度，使其能够切实满足我省市域市郊铁路发展的实际需要。
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