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江苏省人民政府办公厅关于推进生态保护引领区和生态保护特区建设的指导意见
苏政办发〔2017〕73号
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
为加快推进重点地区绿色转型发展，更大力度保护优质自然资源，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于印发“两减六治三提升”专项行动方案的通知》（苏发〔2016〕47号）要求，现就建设生态保护引领区和生态保护特区制定本指导意见。
一、工作目标
以县级行政区域为单元开展生态保护引领区建设，培育一批生态保护特色典型，推动建设地区空间开发格局不断优化、经济结构绿色转型、环保基础设施完善、环境质量持续改善、城乡环境更加宜居、环保理念深入人心，探索生态禀赋优越地区生态文明建设新模式，引领更多地区走上经济发展和生态保护相辅相成、相得益彰的新路子。到2020年，生态保护引领区绿色发展水平显著提升，资源能源利用效率显著提高，主要污染物排放强度显著下降，PM2.5年均浓度、空气质量优良天数比例、地表水省考以上断面优III类比例和重点水功能区达标率、土壤环境质量、生态环境状况指数（EI）、建设用地地均GDP产出、单位GDP污染物排放强度等指标在全省保持领先或改善幅度位居前列，率先形成一批可复制、可推广的生态文明改革成果。
通过生态保护特区建设，优化自然保护区管理体制，创新运行机制，突出江苏自然资源禀赋特色，构建统一登记、统一规划、统一保护、统一监管的自然资源一体化管理模式，强化治理修复、提升科研水平、营造绿色民生、塑造国际影响，实现自然资源保值增值，打造苏北腹地及沿海地区重要的区域性生态屏障。到2020年，生态保护特区生态环境状况进一步改善，生态系统完整性有效维持，生物多样性水平进一步提升，重点保护物种种群数量保持稳定，土地开发强度得到严格控制。
二、基本原则
坚持生态优先。将生态保护和环境治理作为优先任务，统筹推进山水林田湖保护与修复，切实维护生态系统完整性、稳定性，逐步提升生态环境质量和生物多样性保护水平。
坚持绿色发展。牢固确立绿水青山就是金山银山的理念，坚持在保护中发展，在发展中保护，推动形成区域特色的绿色生产生活方式，坚决摒弃牺牲环境换取增长的现象。
坚持一区一策。根据不同地区自然资源禀赋、经济社会发展、生态环境保护等实际情况，分别制定具有针对性的建设方案，实行“一区一策”，对生态保护引领区和生态保护特区建设实施分类管理，形成多元化、特色化的典型示范效应。
坚持合力共建。各级政府要把生态保护引领区和生态保护特区建设作为全面提升区域生态文明水平的重要载体，深化改革创新，充分发挥主导作用。省有关部门要加强政策支持和业务指导，形成协同推进机制。积极推动公众参与，提升生态环保意识，形成生态保护强大合力。
三、主要任务
（一）积极推进生态保护引领区建设。
1．优化整体生态保护格局。围绕全省生态保护总体布局，率先引领示范，推进太湖生态保护圈、长江生态安全带、苏北苏中生态保护网建设。开展多规合一，探索编制空间规划，科学布局城镇、农业、生态空间，控制开发强度。划定并严守生态红线，逐步扩大生态红线区域面积占比。严守耕地红线，完善耕地补偿激励机制。率先划定并严守城镇开发边界红线。区域生态用地保护程度、生态系统恢复程度、绿化水平和本地物种受保护程度走在全省前列。
2．建立特色绿色产业体系。以绿色发展理念推动供给侧结构性改革，引领区产业绿色化水平要明显高于其他地区。积极发展“互联网+”“旅游+”，率先把生态资源转化为富民优势。严格能评环评，全面淘汰低端低效产能，坚决关停高耗能、高排放污染企业，辖区内化工、电镀、印染等高污染企业数量、排放总量大幅削减。实施严于国家和省的产业政策和环保标准，率先建立产业引进类别“白名单”制度。合理布局生态友好的战略新兴产业，不断提升技术装备水平和污染治理水平。太湖一级保护区内引领区2018年底前力争率先建成“无化区”，沿江重点规划区域、京杭大运河（南水北调东线）和通榆河清水通道沿岸两侧1公里范围内引领区2020年前所有化工企业完成关停并转。实施最严格的能源资源节约集约利用制度。引领区建成节水型社会示范区，引领区内所有省级以上开发区建成生态工业园区。率先培育创建一批以绿色产业为主导的特色小镇。
3．切实推进环境质量改善。实施最严格的环境保护制度，坚定不移向污染宣战，扎实推进大气、水、土壤污染防治行动计划，有效解决PM2.5超标等复合型大气污染问题，率先全面消除劣Ⅴ类水体，率先启动土壤状况调查和污染修复，率先实现危险废物安全处置利用，确保区域生态环境质量或改善幅度明显高于其他地区。大力开展太湖、生活垃圾、黑臭水体、畜禽养殖、挥发性有机物、环境隐患等治理，确保高标准完成省下达的生态保护和环境治理任务。太湖流域生态保护引领区率先将一级保护区划为畜禽养殖禁养区，并完成关停搬迁任务。
4．着力打造美丽宜居家园。注重统筹发展，同步推进城乡生态文明建设。把生态元素体现到城市规划建设中，保护修复城市周围自然山水格局及形态，不搞大树进城、开山造地、填湖填海，让城市回归自然。优化镇村布局规划，农村要避免大拆大建、千村一面，尽可能留下更多田园风光和乡韵。扎实推进新一轮城乡环境综合整治，加强环境基础设施建设，确保城镇及农村生活污水处理、垃圾等固体废物收运处置基础设施全面覆盖，在确保稳定运行基础上，逐步提高排放标准。探索绿色低碳城镇发展模式，努力打造一批美丽乡村。
5．积极培育绿色生活方式。加强生态文明宣传教育，率先实施生态文明行为规范，把生态文明知识纳入国民教育体系、党政领导干部培训内容，切实增强全民节约意识、环境意识、生态意识，牢固树立生态文明理念。推广绿色采购，完善激励购买绿色产品的政策措施和服务体系。深入贯彻《江苏省绿色建筑发展条例》，城镇新建民用建筑全面按照一星级以上绿色建筑标准设计建造。倡导绿色出行，推动新能源和清洁燃料车辆在公共领域的示范应用，优先考虑和加快发展绿色交通基础设施和慢行系统。大力开展生态示范创建，率先建成国家生态文明示范县（市、区）探索以社会共治促进环境良治的新模式。
6．健全生态保护制度体系。制定本地区绿色发展指标体系，建立绿色评价制度。建立资源环境承载能力监测预警机制，对不同功能定位的乡镇（街道）实行差别化考核政策。严格落实自然资源资产产权制度和用途管护制度。加快环境污染治理市场的全面开放，推行第三方治理。完善生态补偿机制，开展多种形式的生态补偿。完善政绩考核和责任追究制度，生态文明建设占党政实绩考核比例不低于30%。实行自然资源离任审计制度。支持有条件的引领区建设国家和省级重点生态功能区。
（二）积极推进生态保护特区建设。
1．创新推进资源统一管理。完善管理体制，在现有自然保护区管理机构基础上，整合相关行政管理力量，组建生态保护特区管理委员会，实施财政单独核算，统一管理特区范围内相关自然资源，统一规划特区生态治理、修复与建设，统一管理各类资源开发利用活动。建立涵盖环保、国土、水利、林业、海洋与渔业、治安等要素的综合执法队伍，建立覆盖全区、装备精良、技术过硬的监测科研队伍。在国家级自然保护区行业管理和业务指导关系不变的前提下，自然保护区涉及的相关镇、村范围内的自然资源管理、生态治理、综合执法等权限可以交由特区管理委员会统一行使。优化行政区划，在确保自然保护区范围不减少的原则下，对跨自然保护区边界的镇、村，可根据需要，遵照行政区划管理有关规定实施统一管理。强化协同保障，特区内现有企业按原隶属关系和渠道进行管理。周边相关县（市、区）积极协助特区处理文教、卫生、计生、民政及社会保障等事务，推进建立更加稳定和谐的社区关系。
2．严格实施正面清单制度。实施“正面清单”管理，核心区、缓冲区严格执行禁止性准入政策，除必要的治理修复活动，严禁开发建设行为。在实验区实施“正面清单”管理，除生态农业、生态旅游等产业和必要的交通、水利、电力、供水、供气、污水处理等基础设施，禁止其他一切形式的开发建设行为。推进污染有序退出，对特区内原有开发建设项目进行全面清查评估，对违规开发建设项目立即停产关闭；对手续齐备但对生态影响较为严重的建设项目，限期停产关闭；对手续齐备且生态影响受控的建设项目，严禁扩大生产规模。
3．不断强化生态修复治理。实施栖息地恢复工程，综合运用退渔还湿、植被修复、人工补饲、人工湿地、生态塑造、禁航限航等措施，为珍稀物种越冬、繁育创造良好环境。实施清流补湿工程，针对沿海滩涂，强化区内外水系沟通及区内重点区域沟渠疏浚，减缓滩涂旱化。针对河湖湿地，强化周边地区污水处理设施建设运行，强化入湖河道整治，严控工业污染排放，减少污染输入。实施外来物种防治工程，严控人工引种，恢复水文过程，控制互花米草蔓延，促进碱蓬等本地植被恢复。实施封禁保护工程，结合自然保护区管理规范要求，结合水陆域特色，开展勘界、立标及隔离带建设。
4．着力打造开放科研平台。完善定期科考制度，全面开展自然资源核查和科学考查，持续开展生态观测，动态掌握生态家底。建立开放科研平台，围绕特色生态系统和物种资源，集聚国内外优势科研团队进驻，加强珍稀物种保护研究。完善国际合作网络，广泛参与国际湿地组织、东亚－澳大利亚鸟类迁徙网络、东北亚鹤类保护网络等组织的保护行动，逐步扩大国际影响。
5．统筹兼顾生态产业转型。在污染有序退出的同时，充分考虑现有区内居民生产方式和生活保障需求，积极推进农业产业升级，发展生态农业。充分利用特有自然资源秉赋，合理布局、适度发展生态旅游，扩大生态保护特区知名度和影响力，同时改善区内居民就业结构。条件成熟时，逐步引导生态移民，降低人类活动影响。
四、组织实施
（一）加强组织领导。地方政府是建设生态保护引领区和生态保护特区的责任主体，有关地方要抓紧制定建设方案，细化目标措施和时间进度，建立和完善组织机构，有序推进重点任务落地实施。省发展改革、财政、编制、民政、国土资源、环保、农业、水利、住房城乡建设、林业等部门要加强对生态保护引领区、生态保护特区建设的政策支持和业务指导。
（二）强化政策支持。省级生态补偿转移支付资金、污染物排放统筹资金省级集中部分重点向两区倾斜；省级现有经济发展、环境保护、城乡建设、水利交通、农业农村、太湖治理等专项资金对“两区”相关项目予以重点支持。针对相关市、县（市、区）的经济考核指标，充分考虑“两区”建设的要求，合理调整和平衡。涉及生态保护特区建设的相关市、县，土地指标计算、分配口径保持不变。
（三）优化评估考核。对生态保护引领区实施生态优先的差异化考核，增加生态环境保护内容考核权重。对生态保护特区重点考核生态保护指标。相关地方政府定期将“两区”建设进展上报省政府。定期对“两区”生态环境质量、重点任务实施情况开展评估、考核；定期开展督查检查，评估、考核、督查结果报省委、省政府，抄送相关设区市市委、市政府，并向社会公布。考核结果纳入当地领导干部考核评价体系，作为干部选拔任用的重要依据。对环境污染、生态破坏问题突出的，严格追究责任。
（四）分步落地实施。2017年，在太湖上游宜兴、武进开展生态保护引领区建设试点，在逐步完善试点的基础上，建设范围逐步扩大到其他条件成熟的县级地区。依托盐城湿地珍禽国家级自然保护区、泗洪洪泽湖湿地国家级自然保护区启动生态保护特区建设，除公益性、民生类项目，暂停新增生产类开发建设活动立项审批。大丰麋鹿国家级自然保护区管理体制保持不变，管理要求可参照生态保护特区执行。相关地方“两区”建设方案按有关程序报省政府备案。
江苏省人民政府办公厅
2017年5月15日
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