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湖北省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见
鄂政办发〔2017〕51号
各市、州、县人民政府，省政府各部门：
为认真贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）及《省人民政府办公厅关于印发湖北省推进分级诊疗制度建设实施方案的通知》（鄂政办发〔2016〕7号）等文件精神，进一步优化医疗资源结构布局，推进医联体建设和发展，更好实施分级诊疗和满足群众健康需求，提升医疗服务体系整体效能，经省人民政府同意，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及全国卫生与健康大会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，立足我省经济社会和医药卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升基层医疗服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度建设。
（二）基本原则。
1．政府主导，统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排医疗机构组建医联体。
2．坚持公益，创新机制。坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
3．资源下沉，提升能力。利用三级公立医院优质资源集中的优势，通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用。鼓励医联体内统一管理模式，发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，发挥科技引领与支撑作用，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
4．便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，防止因病致贫返贫，促进健康产业发展和经济转型升级，增强群众获得感。
（三）主要目标。2017年底，医联体有关制度框架基本形成，上下联动、分工协作机制进一步完善。三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，每个市（州）至少建成一个有明显成效的医联体。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式，实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。
到2020年，形成较为完善的医联体政策体系。医联体建设覆盖各市（州）、县（市、区），区域内医疗资源进一步整合共享，基层医疗服务能力有效提升，不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，形成利益共同体、责任共同体、风险共同体，为患者提供连续服务，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式基本形成。
（四）时间要求。各地要抓紧制定适合本地医联体建设的实施意见或方案，明确医联体建设目标及时间进度，按时、保质完成工作任务。2017年8月底前，各市（州）出台推进医联体建设的工作方案，9月底前，各县（市、区）完成医疗共同体建设，10月底前，所有三级公立医院启动医联体建设工作。鼓励三级医院重点专科和专科医院建立跨地域的专科联盟。年底前，远程医疗服务覆盖所有县（市、区），已完成远程医疗系统建设的医疗机构全部接入省级远程医疗服务与监管平台，县级医院与乡镇卫生院建立远程医疗、远程影像、远程心电、远程B超达到30%以上。
二、主要模式
各地结合区域内医疗资源结构与布局，人民群众医疗服务需求，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，分区域、分层次就近组建医联体。鼓励将军队、社会力量举办的医疗机构纳入医联体。主要有五种组织模式：
（一）医疗集团。在设区的市级以上城市，以1家三级医院为牵头单位，联合若干城市二级医院、康复医院、护理院以及社区卫生服务中心，构建“1＋X”医联体，纵向整合医疗资源，形成资源共享、分工协作的管理模式。在医疗集团内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。鼓励有条件的地方，在保持医疗机构行政隶属关系不变的前提下，推行医疗集团内人、财、物统一管理模式。
（二）医疗共同体。重点探索以“县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础”的县乡村一体化管理，在保持医疗机构行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，医疗共同体内实现人员资源、财务管理、设备管理、药品管理、业务管理“五统一”。充分发挥县医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村医疗卫生机构分工协作机制，构建县乡村三级联动的县域医疗服务体系。
（三）健康联合体。医院与疾控机构、基层医疗卫生机构组建健康联合体，发挥不同级别和类型卫生计生机构的技术与人员优势，建立紧密合作的健康管理服务网络，构建各级医疗卫生机构利益共享、防治共担的健康管理服务平台，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，减轻疾病负担。
（四）专科联盟。医疗机构之间以专科协作为纽带形成的联合体。根据不同区域医疗机构优势专科资源，以一所医疗机构特色专科为主，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成区域间若干特色专科联盟，提升解决专科重大疾病的救治能力，形成补位发展模式。
（五）远程医疗协作网。以互联网为抓手，大力推进面向基层、偏远和欠发达地区的远程医疗服务体系建设。二级、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
城市与农村之间可以城市三级公立医院为主体单位，在已建立的长期稳定对口支援关系基础上，通过托管区域内县级医院等多种形式组建医联体。三级公立医院可向县级医院派驻管理团队和专家团队，重点帮扶提升县级医院医疗服务能力与水平。国家级和省级公立医院除参加属地医联体外，可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动区域医疗服务能力提升。
三、主要任务
（一）完善医联体组织架构和法人治理结构。制定医联体章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体可探索在医院层面成立理事会。
（二）推进医联体内部资源整合。
1．实现人力资源整合。探索医联体内编制分级管理、人员统筹使用，统一制订进人用人计划、统一人员招聘、统一岗位管理和按岗公开竞聘、统一薪酬待遇和考核奖惩政策等，建立能进能出、能上能下的用人机制，积极推动人员在医联体内部柔性流动，发挥集成效应。在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。
2．实现管理和服务资源整合。充分发挥医联体牵头单位的管理优势和品牌效应，联合体内部各医疗机构实行统一的医疗护理管理制度、服务行为规范和诊疗规范，共享各成员单位的先进管理经验，提升医联体的科学化、规范化、精细化管理水平。积极向基层医疗卫生机构大力推广适宜技术，推进技术资源共享。为医联体内基层医疗卫生机构预留转诊号源和床位，方便医联体内双向转诊。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。
3．实现信息系统整合。统筹医联体内部医疗机构业务信息系统建设，促进服务规范化、便利化和管理精细化。依托区域人口健康信息平台，实现医联体内医疗机构之间信息系统的互联互通，建立远程医疗和转诊协作平台，建立心电、影像、病理等远程诊断中心，形成协同机制，有效共享服务资源、及时沟通患者信息，有效支持医联体内部的预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。
（三）完善医联体运行机制。
1．建立优质医疗资源纵向流动机制。由医疗机构派遣在医联体内各医疗机构执业的医务人员，无须办理医师多点执业相关手续。统筹做好在职培训、对口支援、城市医生晋升职称前到基层服务等工作，推动上级机构人员下沉、下级机构人员上带，为基层培养一批高水平的人才队伍。医联体内的医务人员到基层医疗机构工作时间可作为职称晋升基层工作时间。强化医联体上级机构对下级机构的业务指导和技术支持职能，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等方式，加强下级机构薄弱专科建设，为基层培育一批特色专科和科室。
2．建立规范双向转诊机制。医联体内部上下机构间要签订双向转诊协议书，建立双向转诊绿色通道，实行畅通的双向转诊。对上级医院诊断明确、治疗方案确定、病情稳定的慢性病以及病情稳定的康复期患者，应当转至医联体下级医疗机构治疗、康复。医联体内部各单位要明确双向转诊管理责任部门和责任人，设立通讯渠道，确保预约转诊优先诊疗、住院。
3．建立完善的考核机制。医疗联合体内部要建立运行考核机制，将成员履行功能定位职责、分工协作情况、能力提升情况、遵守章程情况等作为考核指标。考核中发现违背目标要求和基本原则的成员，牵头医院可要求其整改，不整改或整改不到位的，可终止其成员身份。要加强对医联体整体绩效考核，将医联体各医疗机构职责和任务落实情况、基层人才结构改善和服务能力提升情况、大型医疗机构与基层医疗卫生机构服务量占比、大型医疗机构专家下基层服务效果、基层首诊和分级诊疗制度落实情况、医疗费用控制、居民健康改善等作为考核内容，探索建立科学合理的医联体整体绩效评估指标体系。将考核评价结果作为人事任免、评优评先、补助资金分配等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
（四）健全医联体保障政策。
1．进一步落实政府办医主体责任。加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。市（州）、县（市、区）人民政府要落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
2．进一步发挥医保经济杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。探索对实行人、财、物统一管理模式的县域内医共体实行整体总额付费的医保支付方式，合理超支分担，结余留用。可根据当地参保、筹资、城乡居民基本医疗保险基金预算、社会经济发展水平、疾病发生、县域内就医费用等情况，确定医共体当年医保基金预算总额，由医共体负责承担辖区内城乡居民当年在县域内门诊和住院服务，以及按照医保政策规定的费用结算服务。同时制定相应的总额付费的考核方式，根据考核结果对总额付费进行结算，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉。
3．完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。创新人事管理制度，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。
四、有关要求
（一）加强组织领导。各地、各有关部门要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套措施，确保工作顺利开展。
（二）明确部门职责。卫生计生行政部门要加强对医联体建设的监管，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。物价部门要完善医药价格政策。科技部门要会同卫生计生行政部门支持临床医学研究中心建设，促进医联体发展。财政部门要按规定落实财政补助政策。人社部门要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资政策。
（三）加强督查评估。卫生计生行政部门要会同各有关部门通过调研、专项督查、定期评估等方式，及时掌握工作进展，指导各地有序推进医联体建设，保障医疗质量安全。要给各地改革探索留出空间，及时总结推广有益经验，发挥典型带动作用，调动地方积极性。要建立医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。
（四）强化宣传培训。开展针对行政管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、凝聚共识，增强主动性，提高积极性。充分发挥公共媒体作用，加强对医联体建设的宣传，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。
附件：医联体建设考核标准
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