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江西省人民政府办公厅印发关于进一步深化省以下财政体制改革实施方案的通知
赣府厅发〔2024〕1号
各市、县（区）人民政府，省政府各部门：
《关于进一步深化省以下财政体制改革的实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
江西省人民政府办公厅
2024年1月19日
关于进一步深化省以下财政体制改革的实施方案
为落实《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）精神，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，进一步健全省以下财政体制，制定本实施方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记考察江西重要讲话精神，坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，注重体制的全面规范、激励相容，平稳有序调整增量、优化存量，在分税制的原则框架内，进一步理顺省以下政府间财政关系，力争到2025年基本建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，为打造“三大高地”、实施“五大战略”，奋力谱写中国式现代化的江西篇章提供坚实财政保障。
二、完善省与市县政府间财政关系
（一）合理划分省与市县财政事权。深入推进省与市县财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。
1．将全省性发展战略规划、促进区域基本公共服务均等化等体现省级调控管理的重大事务确定为省级财政事权。将直接面向基层、与常住人口密切相关、由基层政府提供更为便捷有效的事务确定为市县财政事权。将主要基本公共服务事项以及受益范围跨市县、信息处理相对复杂、外部性较强的事务主要确定为省与市县共同财政事权。
2．适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理、高标准农田建后管护等基本公共服务确定为市县级财政事权。
（二）清晰界定省与市县财政支出责任。按照省与市县政府间财政事权划分，合理确定省与市县财政承担的支出责任，并根据事务管理及执行方式、机构职能调整等客观实际适时动态调整。
1．省级财政事权由省级政府承担支出责任，省级确需委托市县履行的财政事权，应当足额安排转移支付资金。除党中央、国务院统一要求以及共同财政事权地方应负担的支出责任部分外，省直各部门不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加市县级支出责任或向下级转嫁支出责任。
2．市县财政事权由市县级政府承担支出责任，确有必要的，省级可通过专项转移支付予以阶段性支持引导，并根据任务推进情况逐步退出。
3．省与市县共同财政事权应逐步明确划分省、市、县各级支出责任，并按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财政困难程度、支出成本等，差别化确定市县级财政支出责任。建立健全基本公共服务领域省与市县共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任。除另有规定外，省与市县原则上按照3∶7（其中西部政策延伸县为4∶6）分担，并逐步推进实现同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。
（三）强化省级部分财政事权支出责任。
1．加大教育领域投入。支持教育强省建设，加快构建优质均衡的基本公共教育服务体系。强化义务教育经费保障，对国家统一出台的调整机关事业单位工作人员基本工资政策，省级对市县编制内义务教育教师调资所需支出全额补助；对市县编制内义务教育教师正常增加薪级工资，省级按照30%（其中西部政策延伸县按照40%）补助；义务教育教师其他收入待遇按照原渠道予以足额保障。加大特殊教育省级投入保障。
2．强化科技创新投入保障。深化省级财政科技经费分配使用机制改革，加大国家级和省级重大科技创新平台投入，重点支持重大科技研发专项、科技人才队伍建设、科技成果转移转化和科技合作，激发创新动能。增加基础研究投入，实施竞争性和稳定性相结合的支持方式。设立职业早期青年科技人才培养专项资金，稳定省属本科高校、科研院所青年科技人才的科研经费保障。
3．增强社会保险省级统筹调控能力。贯彻落实企业职工基本养老保险全国统筹，稳妥推动基本医疗保险省级统筹，稳步提高实际缴费人数占应参保人数的比率和平均缴费工资占单位就业人员平均工资的比率。加快完善失业保险和工伤保险省级统筹制度。
4．加大粮食安全和耕地保护支持力度。支持将永久基本农田全部建成高标准农田，对地方财政建设投入部分，省级承担主要支出责任。建立健全产粮县利益补偿机制。建立省级种业振兴财政稳定支持机制。加大农机购置与应用补贴力度，按规定落实省级支出责任。
5．加强国土空间规划管制和重大基础设施规划建设的统筹调控。加强全省性、跨区域国土空间规划及用途管制省级财政事权保障，在分配相关转移支付时强化“三区三线”划定成果运用。对高速铁路、高速公路、民航、水运、水利、油气管道、大数据中心等跨市县重大基础设施，省级加强统筹协调、规划建设。
6．加强重点区域（流域）生态环境保护与治理。加大重点生态功能区生态保护补偿力度，支持重要生态系统保护修复，推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系。坚持“共抓大保护、不搞大开发”，支持长江经济带绿色低碳高质量发展。建立健全生态补偿资金分配与生态环境质量考核结果、资金使用绩效及生态产品价值核算结果挂钩机制。
（四）健全科学明晰的省与市县收入划分体系。
1．合理确定税收收入划分范围和分享比例。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例。将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、天然气管网、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。探索建立省以下区域间均衡度评估机制，定期开展评估，作为收入划分调整依据。
2．保持省与市县财政收入划分格局总体稳定。省与市县按照3∶7比例分享增值税、企业所得税、个人所得税的地方所得部分和环境保护税；铁路运输企业税费收入由省与设区市按照3∶7比例分享，70%部分按照铁路里程覆盖率、客运量、站点数、常住人口和国内生产总值在设区市之间分配。其他地方税收归属市县。今后中央新下划以及新开征的税种地方所得部分，省与市县原则上均按3∶7比例分享。完善省以下增值税留抵退税退库和分担机制。稳步推进省与市县共享的非税收入实行分级入库，适时研究推出省与市县非税收入划分方式改革。
3．建立市县财政收入弄虚作假行为惩戒机制。结合税源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，及时足额按照规定的预算科目、预算级次上缴国库或退库。今后凡发生财政收入虚收空转、乱收乱罚乱摊派问题，或者将应作为共享收入缴库的收入项目采取调入、窜用其他不共享收入科目入库，以及坐收坐支等方式规避省级分享的，一经查实，除涉及市县按规定整改外，省级按涉及金额的30%进行惩处，由设区市通过办理收入调库方式上缴省金库。
三、推进设区市与所属县区财政体制改革
（五）深化市与县区财政事权和支出责任划分改革。
1．规范市与县区财政事权划分。根据财政事权划分的基本原则，进一步理顺市本级与所辖县区，市本级与所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区在市政建设、社会管理等方面的财政事权划分，清晰反映各级支出责任，避免财政事权错配造成职能和管理的越位或缺位。
2．有效落实共同财政事权支出责任。各设区市要根据市以下财政事权和收入划分，合理确定市与所辖县区应承担的支出责任。对其中按比例负担的，市级承担的支出责任原则上不低于主体税种分享比例。下级政府要确保上级补助和本级安排的共同财政事权转移支付资金全部用于履行相应财政事权。
（六）推进市与县区收入划分改革。
1．合理划分市县财政收入。逐步规范设区市本级与所辖县区之间的收入关系。税收收入应在设区市本级与所辖县区之间进行明确划分，对主体税种逐步实行按比例分享，结合税种属性、税基分布、收入规模、县区间均衡度等因素，合理确定分享比例。县区间资源分布不均的地区，设区市本级可参与资源税收入分享。对非税收入，可逐步采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式加以规范。各设区市2025年前应实现辖内同一税费收入在市与所辖区之间、市与所辖县之间、市与所辖功能区之间的归属和分享比例相统一。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，各设区市2025年前应逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入，以及通过上下级财力结算划分收入的做法。理顺税收征管机制，跨行政区的功能区税收征管工作划归一个税务机构。
2．增强财政体制的严肃性。除国家另有规定外，各市县2025年前应逐步取消对所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区以及特定行业、企业的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，已经出台的没有执行期限应按规定程序审批后确定执行期限，执行期满后一律停止执行。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩，单位正常履职所需经费由同级财政按照预算管理规定予以足额保障。
（七）严格各类功能区预决算管理。单独设立财政管理机构的开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区，参照实行独立财政管理体制，执行规范的收入划分、财政事权和支出责任划分体制，其预决算纳入同级政府或设立该功能区政府的预决算并单独列示。未单独设立财政管理机构的功能区，其预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该功能区政府的部门预决算并单独列示。各地区在依法依规前提下，可结合实际探索创新各类功能区财政管理体制模式，更好调动各方面积极性。
四、完善省以下转移支付制度
（八）优化转移支付结构。以“兜底线、促均衡、保重点”为目标，调整省以下转移支付结构，优化纵向、横向财力格局，增强基层公共服务保障能力。建立一般性转移支付稳定增长机制，重点向革命老区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜。各设区市要建立市本级对县区财力性转移支付机制，缩小县区间财力差距。根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、人口规模等，足额安排共同财政事权转移支付，确保共同财政事权履行到位。实施专项资金清单化管理，合理控制专项转移支付规模和项目数量，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。
（九）科学分配各类转移支付资金。贯彻过紧日子要求，坚持勤俭节约的原则，按照规范的管理办法，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金。采用因素法分配的，应选择与财政收支政策有较强相关性的因素，赋予其相应权重或标准，并结合实际情况运用财政困难程度、支出成本差异、绩效结果等系数加以调节，采取公式化方式测算。确需以项目法分配下达的转移支付，要遵循公平、公正、公开的原则，结合实际采取竞争性评审等方式，按照规范程序分配。转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，充分考虑下级政府努力程度，强化激励约束。
（十）加强转移支付动态管理。厘清各类转移支付功能定位，严格设立条件和决策程序，建立健全转移支付定期评估和清理退出机制。根据区域间均衡度变化和绩效评价结果，及时调整完善各类转移支付资金分配方法。对共同财政事权转移支付和专项转移支付，实行一个项目、一个资金管理办法、一套绩效评价指标的管理模式。探索建立以共同财政事权转移支付和专项资金为重点的后评价制度。强化各类转移支付资金分配、拨付、使用监管，科学高效、规范合理用好资金。健全财政资金常态化直达机制，将与中央财政直达资金对应的地方财政资金全部纳入直达范围。
五、规范和改进省以下财政管理
（十一）加强地方政府债务管理。
1．积极化解地方政府债务风险。省级党委和政府对本地区债务风险负总责，市县党委和政府按属地原则和管理权限落实主体责任。严格执行隐性债务化债方案，通过盘活各类资源资产资金等方式及时偿还到期债务，降低债务风险。有序推进法定债务和隐性债务合并监管。推进政府融资平台转型和优化升级。对单独设立财政管理机构的开发区，探索建立政府债务风险评价机制，合理控制政府债务规模。
2．加强地方政府债券管理。一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡。加强债券项目库建设和管理，科学编制专项债券项目收益平衡方案。及时足额将专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入缴入国库，保障专项债券本息偿付。严格执行专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。
（十二）兜牢基层“三保”底线。
1．分级落实“三保”责任。坚持县级为主、市级帮扶，按照省级对县市兜底、市级对市辖区及所属功能区兜底要求，全面落实基层“三保”责任，建立县级财力长效保障机制。县级要落实主体责任，县级党委、政府要专题研究“三保”工作，足额编制“三保”支出预算，确保“三保”支出在财政支出中的优先顺序，不得超出财政承受能力上项目；按规定设置预算稳定调节基金和预备费，增强抗风险能力。市级要认真履行对所辖区及功能区的属地管理和“三保”帮扶责任，在财力补助、资金调度等方面向困难地区倾斜。省级将“三保”工作纳入市县党委和政府综合考评体系，推动财力下沉，规范县级财政“三保”资金专户管理。
2．加强“三保”监测及问题处置。建立健全县区财政运行全覆盖监控系统，对重点县区按照“一县一策”落实风险处置预案，实行动态管理、精准施策。市县政府应当建立县级“三保”风险事件报告制度，发生突发或重大风险情况，要迅速响应、妥善处理、化解风险，并及时向上级报告，必要时应采取压缩非重点非刚性政府投资及开支项目、处置政府资产、清理编外人员等方式应对。对风险处置不力造成严重后果的地方，要依规依纪依法追责问责。
（十三）夯实财政管理基础。
1．完善省直管县财政管理。健全“一级抓一级、一级管一级”机制，巩固完善省直管县财政体制成果。更好调动市级发展能动性，除省级财力性转移支付和直达资金由省级直接办理到县市外，其他转移支付资金和新增政府债务限额分配、下达及对应的库款调度等原则上均通过设区市办理。除中央和省委、省政府另有要求外，对按因素法分配的转移支付，省直部门原则上不对设区市下达任务清单，确需下达的应随同转移支付同步下达，不得变相将预期性任务作为约束性要求管理。设区市要发挥就近优势，加大对县区的监督、指导和帮扶力度。
2．规范乡镇财政管理。设区市党委、政府应结合实际，调整优化本地区乡财县管管理体制，原则上由县级财政部门结合预算管理一体化系统建设和应用，对乡镇财政实行预算统编、账户统管、资金统收统付的模式。加强财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险，加大对农村公益性事业发展的支持力度。强化乡镇财政建设，落实不相容岗位分离原则，配齐专职人员并保持稳定，原则上应分设工作主要负责人、账户管理、财政出纳、会计核算、监督管理等岗位。设区市财政部门应加强对乡镇财政的财会监督。县级财政部门要加强对乡镇财政工作的监督指导和绩效评价，定期对乡镇财政工作主要负责人履职情况进行监督，定期开展乡镇财政干部业务培训，推动交流轮岗，必要时可派驻专员实行常态化监管。县级审计部门应定期开展乡镇财政审计。
各地各有关部门要充分认识进一步深化省以下财政体制改革的重要意义，主动谋划，精心组织，稳妥推进，确保各项任务落地见效。设区市政府应在2024年底前制定本地改革实施方案，明确时点任务，细化操作措施，报省财政厅审核后实施。涉及收入和支出项目的划分以及上解等具体办法，应依法报同级人民代表大会常务委员会备案。省财政厅要加强对市县改革的指导督促，把握好方向、节奏、力度，发挥财政体制在改革发展中的引导和保障作用。
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