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黑龙江省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见
黑政办规〔2017〕25号
各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：
为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）精神，统筹推进全省医疗联合体（以下简称医联体）建设和发展，更好实施分级诊疗和满足人民群众健康需求，现结合我省实际提出如下实施意见：
一、总体要求
（一）指导思想。全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，全面贯彻落实习近平总书记对我省重要讲话精神，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，认真落实全国和全省卫生与健康大会精神以及省委、省政府决策部署，全面深化医药卫生体制改革，不断健全医联体管理模式、运行方式和激励机制，为“健康龙江”建设提供有力支持。
（二）基本原则。
1.政府主导，统筹规划。以城市和县域为重点，在各地政府的主导下，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹规划医联体建设。
2.坚持公益，创新机制。落实政府办医主体责任，维护和保障基本医疗卫生的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，逐步破除行政区划、医保、投入、人事等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革，逐步建立完善各级各类医疗机构间分工协作机制。
3.资源下沉，提升能力。利用三级公立医院优质资源集中的优势，通过技术支持、人才培养等方式，发挥对基层的技术辐射和带动作用。鼓励医联体内统一管理模式，发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
4.便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，增强群众的获得感。
（三）工作目标。2017年，调整完善医联体制度框架，启动多种形式医联体建设，所有三级公立医院牵头组建医联体，各县（市）至少组建1个医联体，各市（地）至少建成1个成效明显的医联体。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。
到2020年，全面推进医联体建设，形成完善的医联体政策体系。所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体。各级各类医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
二、完善医联体组织模式
按照国家有关规定，结合我省分级诊疗制度建设和医联体建设情况，调整完善医联体组织模式，探索分区域、分层次组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。社会办医疗机构可自愿参与组建医联体。
（一）城市医联体。在各市（地）采取“3＋2＋1”方式组建紧密型医联体，由1所三级公立医院牵头，联合若干二级医院、社区卫生服务机构（含市区乡镇卫生院）、护理院、专业康复机构等，在保持原有隶属关系、资产归属、法人地位、功能定位和财政投入渠道不变的前提下，由牵头医院负责管理与运营，对人员、资源、运行、服务等实行统一管理，逐步过渡为医疗集团。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带开展紧密合作，形成资源共享、分工协作的管理模式，打造高效普惠、互利共赢的城市健康医疗生态体系。每所城市三级公立医院都应牵头组建医联体，每所二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构都应参与医联体。有条件的市（地）可直接组建医疗集团。
（二）县域医联体。在各县（市），由县级公立医院牵头，与乡镇卫生院（含县域内社区卫生服务机构）组建医疗共同体（以下简称医共体），在保持原有法人地位、功能定位不变前提下，实行人、财、物统一管理，并与乡村一体化管理有效衔接。充分发挥县级公立医院龙头作用，形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制，构建三级联动的县域医疗服务体系。每所县（市）人民医院都应牵头组建医共体，每所县级公立医院和政府办基层医疗卫生机构都要参与医共体。县（市）中医医院、妇幼保健医院可根据服务能力和规模，牵头组建医共体，也可与县（市）人民医院牵头的医共体建立专科联盟，横向盘活现有医疗资源，发挥中医和妇幼保健特色优势。
（三）城乡医联体。在城乡之间，由城市三级公立医院牵头，在已建立的长期稳定对口支援关系基础上，通过多种方式与区域内县级医院组建医联体，衔接城乡医疗服务体系。发挥城市三级医院的管理、技术优势和县级医院的城乡纽带作用，通过向县级医院派驻管理团队和专家团队等方式，重点帮扶县级医院提升医疗服务能力水平，带动县域整体医疗服务能力提升，促进城乡基本医疗服务均等化。
（四）专科医联体。以专科协作为纽带，由特色专科技术力量强的公立医院牵头，与省内各级医院同类专科组建全省或区域特色专科联盟。根据我省医疗机构优势专科资源，在现有专科分会联盟、协作组织的基础上，原则上由省医学会各专业委员会负责组建本专业专科联盟，以专业委员会主任委员所在医疗机构特色专科为主，以本专业委员会成员所在医疗机构专科技术力量为支撑，形成补位发展模式，重点提升重大疾病救治能力。省中医药学会可探索组建中医专业专科联盟，发挥中医药特色优势。
（五）互联网医联体。在边远、贫困地区大力发展远程医疗协作网，开展远程医疗合作，鼓励二级、三级公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗（包括远程病理诊断、远程医学影像诊断、远程监护、远程会诊、远程门诊、远程病例讨论等）、远程教学、远程培训等服务，促进资源纵向流动，提高优质医疗资源的可及性和医疗服务整体效率。
原则上，每个下级医疗卫生机构只能与一个上级医院组建紧密型医联体。国家级和省级公立医院除参加属地医联体外，可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的协作医联体，开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动全省医疗服务能力提升。
三、完善医联体分工协作机制
（一）完善医联体组织管理制度。各医联体要制定章程，明确牵头单位与其他成员单位的责任、权利、义务，统筹医联体内部机构设置和职责关系。医联体可探索在医院层次成立理事会，以牵头单位为核心成立理事会，作为医联体决策机构，实行理事会领导下的院长负责制。理事会可向成员单位派出管理人员或管理团队。完善医联体医疗质量管理等相关制度、标准和规范，提高管理效率，推动医疗服务同质化。
（二）落实医疗机构功能定位。省卫生计生委根据医疗卫生机构功能定位合理划分诊疗职责，建立全省相对统一的分级诊疗病种目录。建立医联体内各医疗机构责任共担和利益分配机制，调动各方积极性，引导落实功能定位。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室根据当地群众就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。
（三）与家庭医生签约服务融合发展。加强全科医生培养。发挥上级医院品牌效应和技术支撑作用，提高家庭医生信誉度，以高血压、糖尿病等慢性病为重点，以需求为导向，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，２０1７年将所有贫困人口纳入签约服务范围。采取组合式签约服务模式，居民与家庭医生签约即视为与上级医院建立契约服务关系，并享受相应优惠政策，通过签约引导居民在医联体内基层医疗机构首诊。按照我省推进家庭医生签约服务有关要求，完善和落实收费付费机制、考核激励机制，调动家庭医生团队开展签约服务的积极性。在就医、转诊、用药、医保等方面对签约居民实行差异化政策：上级医院向家庭医生开放专家号源；对签约患者简化转诊审批手续，提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务；对部分慢性病签约患者提供1个月用药量的长处方服务；对符合规定的双向转诊患者实行延伸处方政策等，方便患者就近就医，增强签约服务吸引力，引导居民自愿签约。
（四）为患者提供连续性诊疗服务。鼓励护理院、专业康复机构等加入医联体，完善医联体整体服务功能，构建诊疗、康复、护理一体化的服务体系。建立医联体内转诊机制，完善双向转诊程序，明确常见病种出入院标准和双向转诊标准，实现医联体内各级各类医疗机构分工协作、有序转诊。重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复，支持上级医院在基层医疗机构设置延续性治疗和康复病床，组成医疗团队对下转患者进行跟踪管理和指导。加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。
四、促进优质医疗资源上下贯通
鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，建立优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
（一）促进人力资源有序流动。统一调配医、药、护、技、管等人力资源，发挥现有资源的最大效率。统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性，鼓励引导人员合理流动。医联体内二级以上医院向基层医疗卫生机构派出适宜的专业技术和管理人才。鼓励上级医院专科医生在基层医疗机构设立工作室。在医联体内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需要办理执业地点变更和执业机构备案手续。建立上级医院新进人员到基层服务制度，落实城市医生晋升职称前到基层医疗卫生机构服务有关规定。
（二）提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院牵头引领作用，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉基层。上级医院下派到基层医疗卫生机构的专业技术和管理人员，通过坐诊、带教、指导以及参与行政、业务管理等多种方式，提升基层医疗卫生机构的管理和服务水平。探索实行慢性病防治首席专家制，由牵头医院选定糖尿病、高血压等重点慢性病防治专家，指导医联体基层医疗机构慢性病健康管理工作。创新机制，做好基层医疗卫生机构专业人才引进工作，在城市医联体中探索由牵头医院招聘、社区卫生机构使用、谁使用谁管理的基层人才补充模式；在县域医共体中实行统一招聘、统一管理、统一使用、统一培养的人员管理体制，建立乡镇卫生院招聘医学毕业生动态补充机制。明确人才准入标准，提升医联体中基层医疗卫生机构的服务能力。
（三）统一信息平台。加强统筹规划和标准建设，结合省、市、县三级人口健康信息平台建设，统筹推进医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，逐步实现医疗机构间健康医疗信息互联互通。完善电子健康档案数据库、电子病历数据库，为医联体整合、共享区域居民健康信息，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务提供支撑，方便群众看病就医。加强相关专业人才的引进、培养。加强和规范远程医疗服务管理，充分发挥远程医疗作用，弥补边远贫困地区和基层医疗卫生机构优质医疗资源不足问题，为城乡居民就近提供高品质医疗服务。探索制定远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。
（四）实现资源共享。医联体内各医疗机构大型检查检验设备开放共享，鼓励在医联体内依托牵头医院建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、病理诊断中心、后勤服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，医联体内医疗机构间互认检查检验结果。探索在医联体内统一药品采购和管理，建立医联体内处方流动、药品共享与配送机制，方便患者就医。
五、完善和落实保障政策
（一）落实政府办医主体责任。加大基建投资支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好地在基层发挥作用。各地政府要落实办医的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构产权归属保持不变，按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
（二）发挥医保和价格政策的引导作用。充分发挥医保政策对医疗服务行为和患者就医的引导作用。对不同级别医疗机构实行差别化的医保支付政策，合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间起付线和报销比例差距，增强在基层看病就医的吸引力。对未按转诊程序就医的患者降低报销比例，对符合规定的医联体内转诊住院患者连续计算起付线，引导患者有序就诊。适应双向转诊需求，完善医保工作流程，提高相关手续办理的便捷性。医保服务协议签订和医疗费用结算对象原则上仍为医疗机构。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式，建立“合理节余留用、合理超支分担”的激励约束机制，并制定相应的考核办法。引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉到基层。完善分级定价政策，合理拉开各级医疗机构价格差距，扩大按病种收费范围，将按病种收费标准与分级诊疗病种目录相衔接，引导患者合理就医，引导医疗机构落实功能定位。
（三）完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按照规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，合理确定医联体薪酬水平和绩效工资总量，在医联体内统筹各医疗机构医务人员薪酬分配，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出贡献的医务人员倾斜，向急需且专业人才短缺的专业倾斜，重点向基层医疗卫生机构和上级医院参与基层医疗卫生工作的医务人员倾斜，统筹考虑医务人员加班、值班、巡回医疗等情况。落实医联体和医疗机构用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，适当向指导和参与基层医疗卫生工作的专业技术人员倾斜，发挥激励引导作用。
（四）建立适宜的绩效考核机制。研究制定医联体考核指标体系，强化考核和制度约束，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。考核评价结果作为医院等级评审、复核和人事任免、评优评先等重要依据，与医联体、医疗机构绩效工资总量、财政补助资金以及医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
六、强化保障措施
（一）加强组织领导。各地要切实提高认识，加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套措施，因地制宜进行探索和创新，确保工作顺利开展。各市（地）、县（市）政府（行署）于2017年8月底前制定本地实施方案。所有三级公立医院于2017年10月底前启动医联体建设工作。
（二）明确部门职责。各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策叠加效应，保证改革措施有效落实；卫生计生部门、中医药管理部门要加强对医联体的监管，会同有关部门尽快研究制定指导各类医联体建设的专项文件、技术规范，明确组织管理和分工协作制度；财政部门要按照规定落实财政补助政策；人社部门要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制；物价监管部门要完善医药价格政策。
（三）加强督导评估。省卫生计生委要会同有关部门加强调研、督查和评估，及时掌握工作进展情况，指导各地有序推进医联体建设。各级卫生计生部门要会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核办法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。要坚持问题导向，完善相关制度政策，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。
（四）强化宣传培训。各地、各有关部门要通过多种途径和方式加强宣传，组织开展对医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。及时总结推广有益经验，发挥典型示范带动作用，合理引导社会预期，积极回应社会关切，引导群众改变就医观念和习惯，提高社会认知度和支持度，为推动医联体建设创造良好的社会环境。
黑龙江省人民政府办公厅
2017年6月30日
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