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青海省人民政府办公厅关于优化全省财政支出结构的实施意见
青政办〔2017〕10号
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
为进一步优化财政资源配置，提高资金使用绩效，促进全省经济社会持续健康发展，根据国家和我省深化财税体制改革总体方案精神，经省政府同意，现就优化全省财政支出结构提出如下实施意见：
一、充分认识重要意义
财政支出是政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金支付，是政府调节经济社会发展、优化经济结构的重要杠杆，其结构体现政府活动的方向和范围，关系支出功能的有效发挥。近年来，全省各地区、各部门高度重视财政支出管理工作，着力调整优化支出结构，财政支出总体呈现出稳中有增、结构向优的态势，为推动经济社会持续健康发展发挥了重要支撑保障作用。但按照新形势新任务新要求，目前财政支出运行管理中也存在不少问题，突出表现在：可支配财力增量不足与资金存量积压并存，零基预算改革推进深度不够，传统体制影响下固化的支出安排事项较多，专项转移支付涉及领域过宽，配套制度办法不够健全，跨部门和重点资金优化整合不够，政府间财政事权和支出责任划分不尽规范，个别地区和部门支出管理责任弱化、绩效意识淡薄、监督检查和内控机制落实不到位等，支出保障难度日益加大，财政可持续发展面临严峻挑战，既不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、推动政府有效提供基本公共服务，也与建立现代财政制度、推动治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，必须切实加以解决。
二、明确工作总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十八大和省委十二届历次全会精神，按照省委、省政府的决策部署，立足省情实际，坚持问题和目标导向，围绕支持推进供给侧结构性改革这条主线，认真落实“四个扎扎实实”重大要求和“四个转变”治青理政新思路，通过采取加快财政支出责任划分、坚定不移去固化、创新财政投入方式、统筹整合财政资金、强化支出责任等措施，在全力保工资、保运转、保社保、保民生的基础上，着力解决财政支出“越位”与“缺位”的问题，加快建立财政支出合理增长、内部结构有保有压、有效规范支出行为、管理方式适应现代财政制度需要的运行机制，着力优化结构、补齐短板，使财政支出更加贴近实际、更加切实可行、更加科学合理，不断提高财政绩效。
（二）基本原则。
厘清边界，有进有退。坚持公共财政方向，正确处理政府与市场的关系，健全完善改革成本支付机制，逐步减少竞争性领域专项投入，做到有所为有所不为，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，增强财政政策的导向性、精准性。
划分事权，落实责任。根据基本公共服务的受益范围、影响程度等因素，合理划分省与市（州）政府间的支出责任以及承担方式，改进完善转移支付制度，落实基本公共服务提供责任，提高供给效率，激发各级政府干事创业的积极性和主动性。
调整存量，优化增量。加快构建新型预算统筹配置和管控方式，清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项项目和资金规模，统筹整合盘活各领域沉淀资金，优化增量资金配置，切实发挥财政资金聚集效应，避免重复安排支出和投向固化。
保障重点，有保有压。结合经济社会发展和财力可能，统筹协调好支出保障层级和要素，有计划、分步骤地用于政权机构运转、生态环境保护、脱贫攻坚、重大基础设施建设、民生事业发展等需要政府提供公共产品及服务的领域，切实做到有保有压。
规范管理，提升绩效。牢固树立法治思维，将依法理财贯穿于财政支出管理的全过程，硬化预算约束，强化预算执行，健全内控制度，加快构建与预算执行、监督检查结果及绩效等挂钩的运行机制，全面提升财政资金配置水平和使用效益。
全面统筹，多方联动。紧跟改革进程，用改革创新办法构建优化财政支出结构的总体框架，加快转变政府职能，持续推进放管服改革，注重激发和调动各地区、各部门的工作积极性，着力破解影响财政支出使用效益的体制机制性障碍，提高政府治理能力。
（三）主要目标。
以有效服务保障政府职能需求为核心，以提升财政资金使用效益为导向，更加注重用好增量、激活存量、提高绩效，增强支出精准度，大力压缩一般性支出，将有限资金用于重点领域和关键环节，更好适应推进供给侧结构性改革和保障民生兜底的需要。创新财政支持经济社会发展方式，放大财政资金乘数效应，规范和加强专项资金管理，逐步退出一般性、竞争性领域的直接投入，促使财政支出更加切合改革发展的实际。通过全面做实零基预算、清退固化僵化支出、推进事权划分改革、强化支出管理责任等措施，使财政资金分配机制进一步健全，政府理财效率进一步提高，财政可持续发展能力进一步增强，推进建立结构优化、导向明确、公开透明、运行高效的财政支出运行长效机制。
三、严格落实工作举措
（一）全面推行零基预算改革。按照“统筹使用、打破基数、加强审核、硬化约束”的原则，从2017年起，在全省范围内进一步全面推进零基预算编制改革，把零基预算真正做实，加快建立“能出能进”的财政资金分配机制。提前预算编制时间。原则上从每年７月份启动下一年度预算编制工作，做到预算编制和中期财政规划与“十三五”规划、各类部门专项规划及项目实际施工进度的有机衔接，为预算编制留足时间。夯实预算编制基础。全面实行财政供养人员实名制管理，完善机关运行经费预算支出定额标准，加快推进项目支出定额标准体系建设。建立健全临聘人员管理约束机制，切实解决进口不规范、标准不统一、管理不科学的问题。政府购买服务支出主要从既有预算中统筹安排，原则上不增设机构或增加人员编制及经费。改革预算分配方式。取消各部门的预算基数，依据有关政策安排和当年财力情况，逐项审核年度支出预算，特别是项目支出要根据政策要求、单位职能和履职需要，与财政中期规划和发展改革三年滚动计划相衔接，逐项审核，合理保障。细化支出预算编制。将支出预算按经济分类细化到款级科目，按功能分类细化到项级科目。建立项目支出预算评审机制，将评审工作实质性嵌入部门预算管理流程，严把项目入库关，并细化编制到具体实施单位，努力压减年初代编预算规模。加强项目支出绩效目标管理。全面推行绩效管理，未细化具体支出项目和设定绩效目标的，原则上不安排预算，切实提高年度预算管控水平。建立健全激励约束机制，定期通报相关绩效评价结果，落实与预算安排的挂钩机制。
（二）坚定不移清退固化支出。全面梳理分析现有支持政策，厘清财政供给范围，着力解决财政支出范围过宽、大包大揽，财政政策及支出结构僵化、固化、碎片化问题。合理界定财政保障范围。加快推进政企分开、政事分开和事业单位分类改革等，清理财政供给项目，将财政支出保障范围限定在政府提供公共产品和公共服务领域，逐步取消竞争性领域专项，严格控制、科学安排引导类、救济类、应急类专项，提高财政支出的公共性。清理规范重点支出挂钩机制。从２０１７年起，重点支出安排不再采取与财政收支增幅、支出规模或生产总值等指标挂钩办法，原则上不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，对确需保障的重点支出，做好衔接工作，予以统筹安排，优先保障。从严控制专项设置和资金规模。从2017年起，未经同级政府批准，一律不新设专项资金。新设立的专项必须有明确的项目主管部门、政策目标、资金需求、资金用途和执行期限。对确需增加投入的，主要通过调整既有专项予以解决。严格控制每个部门管理的专项资金项目个数，同一支出方向不得重复设立专项资金。建立健全评估退出机制。凡政策到期、政策调整、绩效低下或偏离项目初设目标，不符合经济社会发展目标要求的专项，按程序予以调整或取消；对一次性和阶段性的项目，政策到期后视情取消或调整；对定位不清、重复交叉、实施效果不好的项目，通过撤、并、转等方式进行必要调整和优化；对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销。健全完善专项资金管理办法。按照每类专项资金必须有一个资金管理办法的要求，实现专项资金管理办法全覆盖。对整合后的专项转移支付，相关部门要加快制定统一的资金管理办法。
（三）跟进落实重大决策部署。紧紧围绕党中央、国务院和省委、省政府的重大决策部署，集中财力、突出重点，更好发挥财政支出对生态保护、创新驱动、脱贫攻坚、基础设施、就业创业和民生改善等方面的补短板作用。加快生态文明建设。加快推进三江源国家公园体制试点和三江源二期、祁连山保护建设等生态工程，支持实施“山水草林田湖”自然生态系统保护和修复。大力推进环境综合整治，支持实施“碧水蓝天”和“家园美化”行动，开展“三线四边”环境整治和绿化。巩固木里矿区生态环境综合整治成果。培育生态产业，发展生态经济，推动建立长效机制。完善生态补偿机制，继续实施草原生态保护补奖政策等。加大脱贫攻坚投入力度。财政支农投入新增部分重点用于支持农牧区扶贫开发，扶持建档立卡贫困村和贫困户实施产业扶贫、教育扶贫、互助资金、易地扶贫搬迁等重点专项扶贫工程。支持高原特色现代生态农牧业发展。统筹整合支农资金和项目，支持农牧业供给侧结构性改革，加快推进全国草地生态畜牧业试验区建设，实施农牧业重大科技支撑工程，推进农牧业社会化服务体系建设，壮大新型经营主体。加快农村产业融合发展试点，加强农田水利建设，壮大高原特色现代农牧业。大力支持有机畜牧业生产基地建设，积极发展生态循环农牧业。深化农牧区土地制度改革，促进农村体制机制创新。支持推进创新驱动发展战略。加大政府引导和服务力度，积极推进传统产业转型升级，建设好国家循环经济发展先行区。支持壮大战略性新兴产业，推进新型工业化，发展现代服务业，加快推动园区经济发展。落实完善省级财政科研项目资金管理政策的实施意见，完善稳定支持和竞争性支持相协调的机制，推动实施科技重大专项。支持新型城镇化和城乡统筹。认真落实新型城镇化建设等实施意见，加快发展特色小城镇，支持推进美丽城镇和高原美丽乡村建设。加大对少小民族、贫困和偏远地区的转移支付力度，推动城镇公共服务向农牧区延伸。统筹加大社会事业投入。支持完善就业创业扶持政策，加快健全公共就业创业服务体系，加大创业孵化基地建设力度，强化职业技能培训，支持打造特色劳务品牌，促进高校毕业生和其他重点群体就业创业。支持推进社会保障体系建设，深化养老保险制度改革，合理调整企业和机关事业单位退休人员基本养老金水平。完善城乡居民基本医疗保险筹资机制，逐步提高个人缴费占整体筹资的比重。完善社会救助体系，稳步提高城乡低保补助水平。支持教育改革发展，启动实施学前教育第三期三年行动计划，继续实施义务教育全面改薄工程，落实好１５年免费教育政策，支持教育基础薄弱县普通高中建设。实施现代职业教育质量提升计划，支持高校重点学科、实验室建设。支持医药卫生体制改革，加强重大疾病防控体系建设，提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，开展住院医师规范化培训。加大保障性安居工程建设支持力度，加快农牧区危旧房改造，扩大棚改货币化安置比例和保障房以购代建规模。支持文化旅游事业改革发展，加大重点文化惠民工程、公益性文化设施，文物和非物质文化遗产保护投入。加大旅游投入，支持重点旅游景区基础设施建设和旅游宣传促销。推进收入分配制度改革，按照国家部署落实机关事业单位工资正常调整机制，规范完善奖励性改革性补贴，建立地区附加津贴制度，完善艰苦边远地区津贴制度，建立司法体制改革职业保障制度。
（四）创新改进财政投入方式。坚持加大投入和完善制度、健全机制并举，科学合理选择财政供给方式和政策工具，破解投融资难题，推动投融资体制改革，更好发挥财政政策资金的支持、撬动、引导作用。注重优化投资结构。在继续保持一定投资强度的同时，更加注重优化投资结构，提高基础设施和重点产业、民生事业、藏区发展的投资比重。创新投融资机制，支持设立政府引导基金，有效激发民间投资活力。对跨年度实施的重大项目，依据项目实施进度逐年纳入财政年度预算，防止形成新的存量资金。改进经营性领域投入方式。逐步转变以往财政直投方式，主要通过组建基金平台、推广运用PPP模式、政府购买服务贷款机制、财政贴息、风险补偿、以奖代补等方式给予扶持。规范产业发展项目投入。强化质量和效益导向，主要通过支持设立发展基金、股权投资、技改贴息、后补助和业绩奖励等方式给予扶持，重点支持具有比较优势、带动能力强、成长潜力大的传统优势产业和战略性新兴产业。注重民生投入绩效。妥善处理好民生需求与财力许可的关系，在保基本、兜底线的基础上，着重在增强精准性、指向性和补齐短板上下功夫，加大监管力度，强化绩效评估。渐进提高保障水平，合理均衡政府、单位和个人负担，鼓励社会力量参与，增强财政可持续性。推进财金深度融合。以建设国家普惠金融综合示范区为契机，进一步健全完善贴息、参股、担保基金、代偿损失补偿和普惠金融奖补等政策措施，鼓励引导银行业和融资性担保机构进一步加大对实体经济的信贷投放力度，不断增强金融的普惠性、可得性和获得感。
（五）加大资金统筹盘活力度。坚持激活财政存量与优化增量并举，打破资金使用条块分割，注重建立管理长效机制，切实做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。建立财政存量资金定期清理机制。每年至少开展两次存量资金核查工作，对项目净结余和无特殊情况连续两年未用完的结转资金，一律收回同级财政统筹使用。对不足两年的结转资金，要加强协调沟通，加快预算执行，必要时可调整使用用途，按规定用于其他急需领域。建立沉淀资金清理任务清单和时间表，加大督查问责力度。推进部门内部、跨部门资金的统筹整合。按照“渠道不乱、用途不变、各计其功、捆绑使用”的原则，依据相关意见和办法，对目标接近、资金投入方向类同的，通过一定的形式和机制统筹安排使用，提高资金使用精准度和效益。加大重点资金优化整合力度。以项目、科目、部门、增量与存量、预算编制与执行为切入点，有序推进科技、教育、支农等重点科目资金的统筹使用，全面提升资金使用整体效益。对当年预算下达后由于政策调整或项目发生重大变更，年内难以形成有效支出的项目，原则上应及时调减预算；对年初预算已安排，执行中按项目实际需求安排后，多出的资金全部统筹整合；对年初预算已安排且执行中争取到同类专项资金的，通过置换方式全部予以整合。
（六）加快推进事权划分改革。按照中央统一部署，加快建立各级政府财力与事权支出相匹配的资金分担机制，落实基本公共服务提供责任，促进各级政府更好履职尽责。科学划分省以下财政事权和支出责任，将适合省级承担的事权与支出责任逐步上移，相应减少省级委托市州县实施的事权及相关转移支付。属于省级财政事权，由省级财政安排经费，委托基层行使的，通过专项转移支付安排相应经费；属于市（州）县的财政事权由各地通过自有财力安排。对履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过一般性转移支付弥补。改进和完善转移支付制度，科学设置和适时调整完善转移支付因素、权重，强化激励引导，增强各地统筹调控能力和支出责任意识。改进专项转移支付分配方式，减少项目审批层级，对具有地域管理优势的专项转移支付，主要采取因素法分配；对确需实行项目管理的，须科学论证、从严界定、从紧控制，积极推行竞争性分配方式。
（七）全面强化支出管理责任。各级政府及其财政部门、各预算部门要坚持标本兼治，压实支出管理责任，切实提高财政财务管理水平。强化预算约束。严格执行新《中华人民共和国预算法》，严禁超预算或无预算支出，除应对自然灾害等特殊情况外，一律不再追加预算，对必须增加的支出，尽可能用存量资金或年度部门预算调剂解决。加快资金拨付。强化协调和前期准备工作，据实核算保障民生支出。对急需的重点工程，在保障财政资金安全的基础上，提前预拨、垫付，发挥财政资金的即期拉动作用。落实主体责任。预算部门要遵循“先有预算、后有支出”的原则，将单位所有收支全部纳入预算，杜绝体外循环，严禁虚列支出、转移或套取预算资金。严格执行银行账户管理规定，除财政部门核准的账户外，一律不得私自开户，严禁私设“小金库”。健全内控制度，坚持重大事项集体决策，最大限度压缩自由裁量空间。强化专项管理。坚持“谁使用、谁管理、谁负责”，严格按照既定用途使用财政专项资金和基金，严禁截留、挤占、挪用、外借专项资金。项目类支出要严格履行项目基本建设程序，加强事中事后监管，全面实行项目稽察制度。夯实会计基础。全面落实进一步加强会计管理工作的意见，建立财务人员任用、调动、交接备案制度，确保会计信息真实准确完整。
四、切实强化组织保障
（一）统一思想认识。优化财政支出结构是创新宏观调控方式和深化财政改革的重要内容，是应对经济下行压力、缓解财政收支矛盾的有效途径，是加快建立现代财政制度的现实需要，是针对当前我省财政出现“两少一多”（中央补助增量少、自有收入增量少、刚性需求增量多）的新情况，所采取的重要举措，有利于优化财政资金配置，增加资金有效供给，全面提升财政资金使用绩效。各地区、各部门要统一思想，充分认识优化财政支出结构的重要性、必要性、紧迫性和艰巨性，改革创新，扎实推进，促进财政支出在稳增长调结构惠民生促改革防风险上加力增效。
（二）加强组织领导。优化财政支出结构工作政策性强、涉及面广，关乎全局。各地区、各部门要高度重视，周密安排部署，切实履行职责，科学配置政府财力资源。各级政府主要负责同志要负总责、亲自抓，及时研究解决工作中遇到的新情况、新问题，为改革顺利实施提供坚实保障，分管负责同志要具体抓督促落实，抓紧制定具体工作方案，层层分解任务责任，从紧从快从严从细抓好落实。
（三）落实工作责任。各级财政部门要认真履行工作牵头职责，加强统筹组织协调，建立改革任务台账，逐项细化具体配套措施，确保2017年优化财政支出结构工作取得实质性进展。各预算部门要从全省改革发展大局出发，更新固化观念，厘清资金支持方式，主动统筹整合优化资金，加强资金使用管理，支持配合财政部门做好各项工作。各级政府督查部门及审计机关要加强跟踪督查和审计监督，确保改革取得预期成效。
（四）营造良好氛围。各地区、各部门要加强政策解读，凝聚各方共识，鼓励各地在改进专项转移支付、创新财政投入方式、统筹盘活各类资金、优化财政支出投向、理顺事权和支出责任等方面大胆创新、率先突破。坚持正确的舆论导向，及时总结推广好经验、好做法，树立和推广示范典型，在全省形成理解关心和支持优化财政支出结构的良好社会氛围。
青海省人民政府办公厅
2017年2月8日
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