新党发〔2016〕2号《中共新疆维吾尔自治区党委、新疆维吾尔自治区人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的意见》

《中共新疆维吾尔自治区党委、新疆维吾尔自治区人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的意见》




新党发〔2016〕2号

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。党中央、国务院历来高度重视新疆扶贫开发工作，实施了一系列特殊政策。新疆各族人民把中央关怀、全国支持转化为内生动力，以区域发展为基础、产业支撑为关键、素质提高为前提、条件改善为保障、发挥主体作用和形成合力为根本，扶贫开发取得历史性成就，厚植了脱贫攻坚的基础和优势。为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，实现到2020年新疆现行标准下农村贫困人口脱贫，全面建成小康社会，确保社会稳定和长治久安，结合新疆实际，提出如下意见。

一、深刻认识打赢脱贫攻坚战的重大意义

党的十八届五中全会立足“四个全面”战略布局，对全面建成小康社会提出新要求。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务。中央扶贫开发工作会议吹响了攻坚决胜的冲锋号，脱贫攻坚是各级党委和政府的重大政治任务，打赢这场硬仗事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。贫困地区是我区发展中最突出的短板，坚决打赢脱贫攻坚战对于促进改革发展成果共享、提升社会文明程度，团结群众、凝聚人心，遏制宗教极端、抵御“三股势力”渗透，促进民族团结和边防巩固，确保社会稳定和长治久安，具有更加特殊重要的政治意义。

扶贫开发已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。新疆是全国贫困发生率较高的省区之一，剩下的贫困人口贫困程度较深，特别是南疆四地州贫困人口高度集中、规模较大，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020年新疆261万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间紧迫，任务艰巨。各级党委、政府必须把脱贫攻坚作为重大政治任务来抓，切实增强责任感、使命感、紧迫感，切实提高思想认识，强化政策措施，加快补齐全面建成小康社会中的这块最大短板，促进区域协调发展、各民族共同繁荣进步。

二、全面把握脱贫攻坚的总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和中央扶贫开发工作会议精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持理念引领、问题引领、实践引领，聚焦新疆社会稳定和长治久安，充分发挥政治优势和制度优势，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，把争取和凝聚人心作为根本要求，坚持就业第一、产业带动、基础先行、开发开放、创新驱动方针，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全疆之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

（二）脱贫目标

到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全区平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保全区现行标准下的261万农村贫困人口实现脱贫，3029个贫困村全部退出，35个贫困县全部摘帽，解决南疆四地州区域性整体贫困。

（三）基本要求

必须坚持党的领导，夯实组织基础。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，区地县乡村五级书记一起抓。切实加强贫困地区基层党组织建设，坚持好事让基层组织干、好人让基层干部当，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。

必须坚持政府主导，增强社会合力。强化各级政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富、北疆帮南疆、兵团帮地方，深化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”的扶贫机制，形成政府主导、行业实施、全社会参与、合力攻坚的新局面。

必须坚持精准扶贫，提高扶贫成效。坚持“六个精准”、到村到户，坚持项目编号、受益户标识、贫困人口扶持证、贫困户档案“四统一”，实施“五个一批”工程和“十大专项行动”，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。

必须坚持基础先行，实行产业带动。着力于夯基础、强支撑，以基础设施和民生工程建设突破制约瓶颈，以产业带发展促就业保增收，形成脱贫致富、持续发展的长期效应。

必须坚持保护生态，实现绿色发展。把生态保护放在优先位置，坚持资源开发可持续、生态环境可持续，决不以牺牲生态为代价推进扶贫开发，积极探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。

必须坚持群众主体，激发内生动力。以现代文化为引领，扶贫先扶志、治贫先治愚，处理好国家支持、社会帮扶和自身努力的关系，充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，激发自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，增强自我发展能力。

必须坚持因地制宜，创新体制机制。突出问题导向，创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。

（四）脱贫路径

贫困人口脱贫路径。把实施“五个一批”工程作为实现贫困人口脱贫的基本路径，依托扶贫开发信息系统“大数据”，找准各批贫困人口，使建档立卡贫困人口中有劳动能力的174万人主要通过发展生产和转移就业、易地搬迁、生态补偿、发展教育等一系列措施实现脱贫，其余87万丧失或无劳动能力的贫困人口，实行社会保障政策兜底脱贫。在2015年对76万人脱贫验收基础上，2016年脱贫63万人，2017年脱贫59万人，2018年脱贫28万人，2019年脱贫22万人，2020年脱贫13万人。

贫困村退出路径。把实施整村推进扶贫规划作为贫困村的退出路径，制定全区统一的贫困村脱贫退出计划，建立贫困村退出机制。坚持县市主导、乡镇组织，编制和实施贫困村整村推进扶贫规划，确定规划总体目标和具体目标，以“经济强村、产业富村、科技兴村、文明建村、依法治村”为基本思路，汇聚各项政策资源，围绕改善生产生活条件的基础设施建设，增加农民收入的产业建设，提高基本公共服务的社会事业建设，加强以班子建设为核心的村级组织建设，建立和完善贫困村可持续发展的长效机制，确保全区3029个贫困村如期退出。在2015年对476个村验收退出基础上，2016年退出810个，2017年退出800个，2018年退出450个，2019年退出303个，2020年退出190个。

贫困县摘帽路径。把实施整县脱贫攻坚规划作为贫困县摘帽的支撑平台，按照“先易后难、先北后南”的原则，分批确定年度贫困县摘帽计划，编制整县脱贫攻坚规划实施方案。坚持与区域经济社会发展规划、行业专项规划相衔接，整装集成各类资源，加快推进贫困县水利、交通、能源、信息等基础设施建设，建立现代农牧业、新型工业、现代服务业、特色旅游业、特色民族文化产业集群，协调发展城乡经济，加快推进基本公共服务均衡化，增强县域综合发展和脱贫实力。在2015年伊吾县、和布克赛尔县率先摘帽的基础上，2016年民丰、察布查尔、青河、托里、巴里坤等5县摘帽，2017年洛浦、泽普、麦盖提、巴楚、喀什、乌什、乌恰、尼勒克、吉木乃、裕民等10县市摘帽，2018年于田、疏附、岳普湖、阿合奇、柯坪等5县摘帽，2019年和田县、和田市、英吉沙、疏勒、塔什库尔干、阿图什等6县市摘帽，2020年墨玉、皮山、策勒、莎车、叶城、伽师、阿克陶等7县摘帽。

片区整体脱贫路径。突出南疆四地州脱贫攻坚主战场地位，坚持“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，编制《“十三五”南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚实施规划》，明晰发展思路和战略定位，统筹功能分区和空间布局，确定建设重点和攻坚任务。以“大喀什”、 阿克苏为“两核”，依托南疆铁路和喀什-和田高速公路，连和田、带克州，形成“两核”“两轴”“多组群”和“多点阵”的城镇空间结构，加快区域中心城市和产业聚集区建设，增强辐射带动作用。按照优化空间结构、保护生态环境、集约开发和协调开发的原则，积极推进工业化、城镇化、城乡发展一体化，适度集中人口、集聚产业，着力提高重点城镇地区综合承载能力；保护和修复生态环境，在生态红线范围外的山区高原和平原荒漠区、水土保持区、干旱风沙区，发展生态产业和生态产品。通过加大特殊政策扶持和财政投入力度，加快南疆四地州区域发展，强力带动主战场脱贫攻坚，进而解决区域性整体贫困。

三、强化精准脱贫攻坚措施

（五）实施特色产业带动专项行动

制定贫困地区特色产业发展规划，优农重商崇企，出台专项政策、统筹使用涉农资金，推进贫困地区农林牧结合、一二三产业融合发展。按照稳粮调棉、优果兴畜的总体思路，实施“一村一品”“一户一业”和“联户多业”计划，重点支持贫困村、贫困户发展生态绿色种养业、林果业、设施农业。扶持发展饲草料种植，促进饲草料交易流通，以肉羊肉牛和禽类养殖为主，优化畜牧养殖业结构，鼓励户户养畜，倡导庭院畜牧业，发展畜禽适度规模养殖，形成具有贫困地区特点的畜牧业生产布局。加快发展贫困地区林下经济，支持农产品产地初深加工项目建设。推进南疆四地州庭院经济发展，支持贫困户发展多元化庭院经济。建设特色农作物生产基地，支持民族特色的传统手工业、民族药业、清真食品加工业。

依托贫困地区自然人文资源，实施乡村旅游扶贫工程。支持发展一批旅游扶贫试点村，打造一批“农家乐”“牧家乐”示范品牌，形成一批自然生态观光、农业农事体验、民居建筑观赏、民族文化展示等产品。落实国家对贫困户发展乡村旅游的税收优惠政策，鼓励旅游资源、扶贫资金入股参与旅游开发，确保贫困群众通过旅游扶贫获得稳定收益。

加大对贫困地区农产品品牌推介营销力度，全方位开拓市场，打好绿色、生态、有机牌，形成品牌优势。积极发展贮藏保鲜业，加快农产品仓储物流等服务体系建设。按照统一标准、统一模式，在援疆省市打造新疆特色农产品终端销售平台。大力推进“互联网+”，完善网购、微商、电子结算、出口取送货等服务功能，将农村电子商务作为精准扶贫的重要载体，支持供销、邮政以及大型流通、电商企业建设农村电子商务配送网络，打通农村电子商务“最后一公里”，带动产业链始端贫困户增收。

坚持龙头拉动、效益覆盖，培育壮大一批龙头企业，引导龙头企业与农民建立新型利益分配机制。推行基地、龙头企业、合作组织、农户等灵活的混合编组发展模式，鼓励发展各类农民专业合作组织，引导贫困户的土地、草原、林地经营权入股。

（六）实施转移就业专项行动

立足产业带动、就地就近、疆内解决、援疆促进，拓展就业渠道，促进贫困劳动力就业。进一步完善和落实就业扶持政策，切实落实好税收减免、社会保险补贴、职业培训补贴等就业政策，提高企业稳定吸纳就业的能力。支持贫困地区发展特色生态工业园区、现代农牧业园区，布局发展农副产品加工、特色轻工、矿产资源加工等特色产业项目，放大“短平快”项目就业效应，拓宽贫困地区就业空间。依托纺织服装产业，输送一批来自贫困家庭的技术工人。支持发展基础好的县市与贫困县开展结对子帮扶，落实14个地州市和兵团14个师帮扶贫困县乡村就业的任务。

以提高就业创业技能为核心，以促进转移就业为目标，整合培训资源，多层次、多渠道开展贫困家庭劳动力培训，切实提高技能培训的针对性、有效性。实施新生代农民工职业技能提升计划，开展贫困家庭未升学初高中毕业生免费职业培训，推动职业技能提升培训。开展贫困村创业致富带头人创业培训，培训一人、带动一批。创新培训用人一体化机制，推行工学结合、校企合作的技术工人培养模式，推行终身技能培训制度，重点支持“两后生”、贫困家庭劳动力、农民工免费接受职业培训。依托企业资源，创新培训方式，推行新型学徒制。2018年实现少数民族“两后生”和农村劳动力国语、职业培训全覆盖。

落实创业扶持政策，加大扶持力度，支持发展龙头企业、专业合作社、专业大户、家庭农场、职业农民等新型经营主体，鼓励创业致富带头人带动扶贫对象积极参与创业项目，提高自主创业能力。加大创业担保贷款支持力度，符合条件的可享受一定额度的创业担保贷款及贴息政策。完善扶贫龙头企业认定和评价制度，强化对贫困户的辐射带动。对吸纳贫困户参股、带动增收效果好的产加销企业和农民合作组织，给予扶贫贷款支持。对贫困户开办小商店、小作坊、小饭店和小摊点等微利项目，纳入创业扶持政策范围。支持乡镇集贸市场、农村超市、冷库、供销超市建设，为解决当地就业铺路搭桥。鼓励基础设施建设项目使用当地贫困劳动力，提高南疆四地州富余劳动力工资性收入。

加强创业项目推介、跟踪服务、信贷支持，激活创业动力。健全创业服务体系，建立面向贫困地区的创业服务平台，对贫困家庭高校、职业学校毕业生优先组织就业创业培训或就业见习，鼓励企业提供岗位优先招聘。鼓励地县对出疆务工的农村贫困人口给予交通补助，积极引导贫困群众有序到内地就业，衔接援疆省市做好疆外就业工作，鼓励在疆企业、政府投资和各类援疆项目优先吸纳当地劳动力。搭建劳务经济服务平台，促进改善劳务人员就业结构，着力推动质量型、技能型长期稳定就业。进一步完善农业富余劳动力转移就业奖励资金管理办法，对成功实现农业劳动力有组织转移就业的乡镇、村等基层组织、公共就业服务机构、劳务派遣机构、劳务经纪人等给予专项补助。

（七）实施易地扶贫搬迁专项行动

认真核实易地搬迁贫困人口数量，编制全区易地扶贫搬迁“十三五”专项规划，制定年度项目计划实施方案，合理确定住房建设标准，明确搬迁任务和资金来源，统筹安排安置区水电路气房等基础设施建设，优化教育卫生等公共资源配置，落实搬迁户产业发展、就业岗位等措施，确保搬得出、稳得住、有事做、能致富。

落实搬迁扶持政策。衔接易地扶贫搬迁规划与当地土地利用总体规划，对搬迁涉及新增建设用地的，不做年度用地计划指标限制。建立易地扶贫搬迁用地手续办理审批绿色通道，简化用地审批流程，允许边实施边报批。通过调拨、转让或集中进行土地整治等方式，解决搬迁贫困户宅基地、口粮田。落实差异化搬迁资金补贴政策，加大各级政府投入力度，创新投融资机制，拓宽资金来源渠道，提高补助标准。地方政府对符合条件的搬迁户，落实每户5万元以内、贴息3年的发展生产贷款。保障搬迁户原址的财产所有权和土地、草场、林地承包权不变。进入城镇、具有稳定就业和生活条件的搬迁户，由农民转为城镇居民，有序实现市民化。

创新扶贫搬迁方式。尊重群众意愿，利用城镇保障性安居工程、工业园区、条件较好的中心村等，采取行政村就近集中安置、移民新村集中安置、小城镇或工业园区安置、乡村旅游安置、插花安置、投靠亲友等多种方式，实行灵活搬迁。在一次性整体搬迁难度较大的地区，整体规划、分批安置。按照产城融合、宜居宜业的要求，建设“扶贫安置园区”，实行扶贫搬迁与新型城镇化建设、灾后恢复重建、生态保护相结合，推进贫困户向城镇搬迁，实现人口和产业适度集中。开展利用农民进城落户后自愿有偿退出的农村空置房屋和土地安置易地搬迁农户的试点。

（八）实施生态补偿脱贫专项行动

坚持绿色发展理念，走“两个可持续”道路，严格落实功能区保护与发展规划。实施退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、防沙治沙、湿地保护与恢复、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，项目和资金安排向贫困地区倾斜，增加重点生态功能区转移支付，提高贫困人口参与度和受益水平。在保持耕地原承包权不变的前提下，高标准基本农田建设整治新增的耕地可用于贫困村发展集体经济。

继续实施一批林业重点工程和生态治理修复工程，加强天然林保护和自然保护区、绿洲外围防护林建设，加快重要河流水源涵养林、水土保持工程建设。全面落实草原禁休牧、草畜平衡措施，完善草原生态保护补助奖励机制。创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员，吸纳到生态保护的管理体系。贫困县设立生态公益岗位，优先安排贫困人口就业。加强碳汇交易市场体系建设，优先支持贫困地区开展碳汇交易，产生的收益直接落实到贫困地区和贫困户。开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补助标准动态调整机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。对因生态环境保护工程建设需要搬迁的贫困人口实行生态效益补偿。

（九）实施教育扶贫专项行动

加快实施教育扶贫工程，教育经费重点向贫困乡村、基础教育、职业教育倾斜，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。合理布局贫困地区农村幼儿园、中小学校，改善教学条件，加快标准化建设。学前教育要以双语教育为重点，着力加强养成教育。坚持立德树人，兼顾就业需求，重视国家通用语言文字教学，着力加强中小学基础知识、思想素质和技术素养的培养，优先在贫困地区推动高中阶段普通高中教育和职业教育融通发展。基本普及15年教育。加大职业教育资源向贫困地区倾斜的力度，逐步提高高等职业院校生均经费和中职学校生均公用经费标准，增加面向贫困地区的高校专项招生计划，实施中职应届毕业生推荐直升招生计划。

改善义务教育薄弱学校基本办学条件，加强有专业特色并适应市场需求的中等职业学校建设，努力办好贫困地区特殊教育和远程教育。积极吸引内地教育资源到新疆贫困地区举办双语学校，加强国家通用语言文字教育。实施双语特岗教师计划、双语幼儿园教师招聘计划、定向培养免费师范生、援疆省市和新疆师生支教、银龄支教等计划，拓展教师补充渠道。加大对乡村双语教师队伍建设的支持力度，加快培训一大批合格双语教师、一专多能教师。建立健全自治区统筹乡村教师补充机制，推动城乡教师合理流动和对口支援。全面落实南疆四地州乡村教师生活补助政策，鼓励城市优秀教师到贫困乡村中小学、幼儿园开展支教。

全面落实贫困家庭学生资助政策。大力推进贫困地区农村义务教育阶段学生营养改善计划，完善贫困户大学生学费减免制度，安排贫困户子女到城市接受学费、生活费全免职业教育。加大对贫困家庭大学生的临时救助力度，高校校内公益岗位优先安排贫困户大学生，对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持。落实就读普通高校等方面的资助政策，在国家助学金资助标准基础上增加自治区补助额度，建立保障贫困地区学生上重点高校的长效机制。参照农村义务教育保障机制，建立农村学前双语教育经费保障长效机制。实施“雨露计划”，对接受中、高等职业教育的建档立卡贫困户子女予以补助。实施教育扶贫结对帮扶行动计划。

（十）实施社会保障兜底专项行动

完善农村低保综合测评办法，精准确定低保对象。将丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口，全部纳入低保范围。健全社会救助与物价上涨联动机制，指导各地制定农村低保标准，低保标准较低的地区逐步达到国家扶贫标准。对边境一线居民实行差别化补助政策。加快完善城乡居民基本养老保险制度，适时提高基础养老金标准，逐步提高保障水平。

实施健康扶贫工程，大力提升贫困人口享受基本医疗卫生服务的保障水平。进一步扩大新型农牧区合作医疗对贫困人口的覆盖面，统筹使用城乡医疗救助基金，逐步提高新农合财政补助标准，对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分由城乡医疗救助资助其参保。全面实施大病保险制度，探索财政支持贫困户购买重大疾病医疗保险补偿办法。逐步降低贫困人口住院起付线标准，降低贫困人口大病费用实际支出，对新型农牧区合作医疗和大病保险支付后自负费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围。加大农村贫困残疾人康复服务和医疗救助力度，扩大纳入基本医疗保险范围的残疾人员医疗康复项目。建立贫困人口健康卡。建立新农合+大病保险费结算+医疗救助资金“一站式”服务机制。重大疾病贫困患者住院费用实行即时结报，由各定点医院全额垫付新农合和民政救助予以补助的费用。

加大对贫困乡镇卫生院和村卫生室标准化建设力度，到2020年实现乡镇卫生院和村卫生室标准化全覆盖。完成贫困地区县乡村三级医疗卫生服务网络标准化建设，积极促进远程会诊向贫困乡镇卫生院延伸。加大贫困县乡镇卫生院卫生室人员招录工作，适时充实乡镇卫生院医务人员，为贫困县乡医疗卫生机构订单定向培养医学类本科专科学生。强化乡村医生培训培养，鼓励在岗乡村医生接受学历教育。开设中职（中专）农村医学专业，开展订单定向招生，提高贫困村乡村医生学历层次。建立二级以上医疗卫生机构与贫困乡镇卫生院稳定持续的一对一帮扶关系。支持和引导符合条件的贫困地区乡村医生按规定参加城镇职工基本养老保险。

全面落实临时救助制度。逐步建立完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，适时调整残疾人生活与护理补贴标准。在自愿前提下，对符合条件的农村特困人员实行集中供养。搭建政府部门救助资源、社会组织救助项目与贫困农户救助需求相对接的信息平台，鼓励社会组织、企事业单位和爱心人士开展慈善救助，引导有影响力的慈善组织和企业设立社会救助扶贫公益基金、组建慈善救助机构。健全农村孤儿、事实无人抚养儿童、单亲贫困妇女的福利保障体系，大力推进农村“三留守”人员关爱行动。加强贫困地区传染病、地方病、慢性病防治工作。全面实施贫困地区儿童营养改善，新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查，孕前优生健康免费检查等重大公共卫生项目。加强贫困地区计划生育服务管理工作。

（十一）实施民生改善专项行动

深入推进“民生建设年”活动，改善贫困地区农村生产生活条件。继续推进安居富民、定居兴牧工程，对建档立卡贫困户实行特惠政策，通过多渠道筹措资金，适当提高补助标准。实施贫困村集中供水巩固提升工程，全面解决贫困户饮水困难、饮水安全问题。实施农网建设与改造工程，提高农村电力保障能力，解决未通电自然村生产生活用电问题。加快贫困村“村村通”工程建设，提高农村公路通达通畅服务能力。推进南疆天然气利民工程向沿线贫困乡村延伸。继续推动贫困村生活区、养殖区、种植区“三区分离”，加大生活垃圾处理、污水治理、改厕和村庄绿化美化力度，推进贫困地区农村环境连片整治。以“进村入户”末梢性工程建设为重点，深入实施整村推进扶贫规划，着力解决“最后一公里”“最远一户人”的问题。

（十二）实施突破瓶颈制约专项行动

把基础设施建设摆在优先位置，重点基础设施建设项目优先向南疆四地州、边境地区、特困山区、沙漠腹地倾斜，让贫困地区农牧民从重大基础设施建设项目中得到更多实惠。通过实施一批水利、交通、电力、生态等重大项目，努力构建起相对完备、支撑贫困地区经济社会发展的基础设施体系，为解决区域性整体贫困创造条件。

“十三五”期间，续建、新建一批大型山区控制性水利枢纽工程、重点内陆河和灾害性河流防洪工程，完成大型灌区续建配套与节水改造工程，加快重大水利工程建设。加快建成向东出疆通道，打通向西出国境通道，建设一批机场，架起南疆“空中通道”，加快高速公路、国省干线、国防公路、口岸公路、农村公路建设，保证出疆通道通达通畅。推进北电南送，形成环网，有效解决南疆缺电问题。

完善电信普遍服务补偿机制，加快推进宽带网络覆盖贫困村。加快贫困地区物流配送体系建设，支持邮政、供销等系统在贫困乡村建立服务网点。支持电商企业拓展农村业务，加强贫困地区农产品网上销售平台建设。加强贫困地区农村电商人才培训，对贫困家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷等支持。

（十三）实施边境扶贫专项行动

坚持“一线守边、二线固边、三线服务”的总体思路，全面布局、区分功能、三线统筹、分类推进，深入开展边境扶贫，促进边境地区发展，构筑边境安全屏障，保持边境长期稳定。一线集中改善守边户生产生活条件，完善基础设施，增强物资供给能力，创造有利于边民家庭发展和后代成长的条件，稳定守边人口。二线合理布局和发展产业，强化交通、通信、邮政等畅通工程建设，提高城镇化水平，完善基本公共服务体系，增强策应边境一线的能力。三线重点完善城市功能，兴建综合保障性的医院，发展较高水平的综合市场，加强与发达地区的信息交流与物流运输，为边境一、二线居民和外来支边人才提供较高水平的安居、就业、培训、子女就学和社会保障等公共服务。

大力推进兴边富民行动，加大边境地区转移支付力度，切实改善边民生产生活条件。完善边民补贴机制，实行实名制补贴，增加边民收入，进一步调动边民守边护边的积极性。加大扶持人口较少民族发展力度，加强少数民族特色村镇保护与发展。

抓住建设丝绸之路经济带核心区的重大历史性机遇，规划建设一批外向型出口生产和加工基地，支持边境贫困县开展与周边国家的经贸交流与合作，依托边境经济合作区、边民互市，发展开放型经济，开拓边境扶贫空间，促进边境地区发展。

深化军警民联防联控机制，坚持军民融合发展，边防部队巡逻道路与牧道建设相结合，边防部队后勤供给与惠民物资供应相结合，部队巡防驿站与民居建设相结合，村级警务建设与基层组织建设相结合，开发和完善物资仓储中转、村级警务室、巡逻驿站、物资供应站等边境设施，促进边民稳定和边防巩固。

（十四）实施现代文化引领专项行动

把正信、扶智、励志贯穿扶贫开发全过程，坚持扶贫与扶志相结合，坚持重视硬件建设与加强软件建设并举，使脱贫攻坚的过程成为争取和凝聚人心、增强“五个认同”的过程。大力弘扬社会主义核心价值观和新疆精神，深入推进“去极端化”宣传教育，用现代文化对冲宗教极端思想，引导广大贫困群众崇尚科学、追求真理、拒绝愚昧、反对迷信、远离极端，着力解决愚昧落后、封建封闭、宗教极端思想容易滋生蔓延等突出问题。

加强文化阵地建设，实施东风工程、西新工程、广播电视村村通、户户通等工程，实施一批文化惠民扶贫项目。优先向贫困县配备流动文化服务设施设备，推动村级综合性文化服务中心建设和“边疆万里数字文化长廊”工程建设，推进农村文化大院和“巴扎”宣传工程项目建设，多渠道提供公共文化产品，扶持基层群众文化活动。

充分发挥基层文化带头人、民间艺人的作用，广泛开展群众喜闻乐见、形式多样的文体活动，以文化人，寓教于乐，让文明进步的思想树起来。创新贫困地区全方位科技服务方式，实施科技文化“进村入户”工程，运用科技之冬、科技大篷车、农业科技进村入户工程等，不断提高脱贫致富的素质。大力弘扬自力更生、艰苦奋斗精神，引导贫困群众增强主体意识，激发内生动力，用自己的双手建设美好家园。

四、强化脱贫攻坚政策保障

（十五）财政政策

攻坚期内，自治区财政在保持现有扶贫投入规模基础上，继续加大支持力度，实现自治区配套财政专项扶贫资金规模较大幅度增长，切实强化政府投入的主体和主导作用。扶贫开发工作重点地州和县市财政安排的扶贫资金，应高于自治区财政安排的比例。积极开辟扶贫开发新的资金渠道，确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。

根据新疆脱贫攻坚需要，自治区调整财政支出结构，加大对扶贫资金的投入力度。自治区预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜，农业综合开发、农村综合改革转移支付、各项惠民政策和项目等资金最大限度地向贫困地区、贫困村、贫困人口倾斜。完善扶贫资金整合机制，有效整合行业部门涉农资金同步投入、切块下达，由县市统筹调配、集中使用。

落实好南疆四地州免除公益类项目地县两级地方配套资金政策，免除部分由中央和自治区承担。积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。

（十六）金融政策

全面落实中央金融扶贫政策。自治区重点利用好中央财政金融政策，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的支持。设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。

落实中央财政给予90%的扶贫贷款贴息政策，由国家开发银行和中国农业发展银行按照微利和保本的原则发放长期贷款，专项用于易地扶贫搬迁。

创新扶贫开发融资模式，建立自治区、地州、县市扶贫开发投融资主体，探索发行贫困地区扶贫产业投资基金，设立扶贫贷款风险补偿基金。鼓励和引导各级政府推动对口援疆省市在援建地发起设立村镇银行，积极吸引民营资本和外资来疆设立各类金融机构，加快设立新疆地方银行和保险机构。推动政策性金融扶贫实验示范区建设。

支持农村信用社、村镇银行等金融机构为贫困户创业就业增收项目提供免抵押、免担保扶贫小额信贷，为贫困村小微企业提供“短平快”贷款，由财政按基础利率贴息。支持贫困地区培育发展农民资金互助组织，发展扶贫小额贷款保证保险，开展农产品价格保险。

（十七）资产收益政策

在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。强化监督管理，明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈贫困户。探索风电、光伏发电扶贫模式，创新多种形式的项目资产受益方法。

科学合理有序开发贫困地区水电、煤炭、油气等资源，调整完善资源开发收益分配政策。引导大中型企业、民营企业分别设立贫困地区产业投资基金，采取市场化运作方式，主要用于吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展。支持农民合作社和其他经营主体通过土地草场托管、牲畜托养和吸收农民土地草场经营权入股等方式，带动贫困户增收。贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。

（十八）用地政策

支持贫困地区完善土地利用总体规划，新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，专项安排贫困县年度新增建设用地计划指标。安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金，主要用于贫困县。

依法开展农村土地清理，清理出的土地优先安排贫困户。利用易地扶贫搬迁工程，稳妥推进各民族相互嵌入式的社会发展环境。在有条件的贫困地区，可以安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等未利用地开发利用试点。

（十九）人才政策

实施边远贫困县市人才支持计划和科技人员专项计划，落实选派人员和培养人员补助政策。深入推行科技特派员制度，自治区财政每年安排专项资金，支持选派科技人员开展创业式扶贫服务。落实艰苦边远地区优秀干部晋升晋级、工龄累增以及津贴补贴等特殊政策，鼓励各类人才扎根贫困地区基层建功立业。

大力实施边远贫困地区人才支持计划、贫困地区本土人才培养计划，优先培养使用在复杂地区和艰苦条件下锻炼成长的干部，招录内地高校毕业生、优秀退役军人、选调生和“天池计划”选聘人员充实南疆四地州等艰苦地区乡村力量，积极推进贫困村创业致富带头人培训工程，培养一批“土专家”“田秀才”。

抓好人才引进工作，制定并落实援疆干部留疆的政策措施，设立南疆四地州高层次人才引进专项，建立人才向基层流动、向贫困地区和艰苦岗位流动、向扶贫一线流动的激励机制。

（二十）激励政策

完善财政扶贫资金分配办法，把减贫任务和脱贫成效作为主要分配因素，建立与脱贫攻坚任务相适应的导向性资金分配机制。

建立贫困县摘帽奖励制度，按照2016年3000万元、2017年2000万元、2018年1000万元、2019年500万元的标准，由自治区财政资金给予奖励，2020年摘帽县不再奖励。各地可参照此办法，建立贫困村退出奖励机制。

贫困县摘帽后，在攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变，攻坚期后执行国家新制定的帮扶政策。对已脱贫的农户在一定时期内让其继续享受扶贫政策，避免出现边脱贫、边返贫现象。

五、切实加强组织领导

（二十一）健全精准扶贫机制

把脱贫攻坚作为经济社会发展规划的主要内容，确定“十三五”脱贫攻坚目标任务、战略步骤和具体举措，实行各类资金项目有效衔接。对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行核查，对新落户农村人口依规按程序进行贫困识别和确认、应扶尽扶，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。开展脱贫需求调研，深入分析致贫原因，分类制定扶持方案，因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，确保扶持对象精准、项目安排精准、措施到户精准。

（二十二）强化组织保障机制

加强对脱贫攻坚的组织领导，实行扶贫开发领导小组“双组长”制。全区各级党委、政府都由党政一把手担任扶贫开发领导小组组长，各部门各单位主要负责人任成员。各级扶贫开发办公室向同级党委和政府负责，承担扶贫开发领导小组的日常工作。自治区脱贫攻坚“十大专项行动”指挥长，由自治区分管领导担任。各级扶贫开发领导小组成员单位都要签订目标责任书，实行请示汇报、督导检查、考核评价、激励表彰、责任追究制度。各级扶贫开发办公室负责对各成员单位协调、督促、检查、考核。

（二十三）建立纵向联动机制

实行自治区负总责、地县抓落实的工作机制，坚持片区为重点、精准到村到户，建立自治区、地州、县市、乡镇、村和住村工作组“五级联动”机制，确保脱贫攻坚任务纵向到底。自治区党委和政府对脱贫攻坚负总责，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。地州党委和政府做好上下衔接、域内协调、督促检查等工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。乡镇党委和政府负责建档立卡、项目实施、监督管理、信息反馈等工作。贫困村“两委”负责发动群众、选择项目、政策到户、公开公示、满意度测评等工作。住村工作组做好支持配合、协调指导、促进精准等工作。建立目标责任机制，全区各级都要层层签订脱贫攻坚责任书，对脱贫攻坚任务作出承诺，向上一级专题报告脱贫攻坚进展情况。有脱贫攻坚任务的“访惠聚”住村工作组，要实行精准派人，不脱贫不撤队伍不脱钩。

（二十四）健全横向协同机制

坚持“用途不变、渠道不乱、集中使用、各负其责、各记其功”的原则，健全专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫“四位一体”协同攻坚机制，以脱贫攻坚规划为引领，有效衔接规划、项目、资金，形成强大合力，确保脱贫任务横向到边。按照“五个一批”工程和“十大专项行动”方案明确的任务，牵头部门和责任部门全部签订责任书。完善定点扶贫联系机制，强化牵头部门制定规则、督促指导、考核评价的职能，全面落实定点扶贫考核评价制度。建立援疆扶贫工作机制，制定援疆支持脱贫攻坚的办法。发挥驻疆军队和武警部队优势，就近就地参与扶贫开发，支援重点工程和基础设施建设。

（二十五）强化队伍保障机制

选好配强贫困县市党政主要领导，攻坚期内贫困县县级领导班子应当保持稳定，对在贫困县市连续担任党委书记满5年，表现优秀、因工作需要、符合提拔任用条件的县市委书记，可进上一级领导班子并继续兼任县市委书记。精准选配贫困村第一书记，选派优秀年轻干部特别是后备干部到贫困地区工作，有计划地安排厅局级后备干部到贫困县挂职任职。完善各级扶贫机构的设置和职能，充实配强各级扶贫干部力量，贫困县扶贫机构负责同志可由县级分管领导兼任，脱贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。加强贫困地区县级领导干部和扶贫干部思想作风建设，加大培训力度，全面提升扶贫干部队伍能力水平。

（二十六）建立社会动员机制

建立社会帮扶机制。充分发挥工商联作用，组织全区民营企业开展“千企帮千村”活动，鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。充分发挥各民主党派、无党派人士在人才和智力扶贫上的优势和作用，支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发。发挥好工会、共青团、妇联等群团组织的作用，实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。打造“10·17”扶贫日公益品牌。构建扶贫信息服务网络，探索发展公益众筹扶贫。

（二十七）建立扶贫宣传机制

坚持正确舆论导向，建立扶贫信息发布制度，引导各级各类新闻媒体全面宣传新疆扶贫事业取得的重大成就，准确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策举措，生动报道各地各部门精准扶贫、精准脱贫丰富实践和先进典型。建立扶贫荣誉制度，表彰对扶贫开发作出杰出贡献的组织和个人。加强对外宣传，讲好减贫的新疆故事，传播好减贫的新疆声音，阐述好减贫的新疆特色。

（二十八）完善脱贫评估机制

认真执行国家贫困县、贫困人口脱贫退出办法。贫困县摘帽，由县提出申请，地州初审，自治区审定，报国务院扶贫开发领导小组备案。建立贫困户脱贫认定机制，严格执行退出标准、程序和核查办法，实行脱贫成效第三方评估，建立社会监督机制，开展群众满意度测评。在实行整村推进扶贫规划验收制度基础上，自治区建立贫困村退出办法，确保扶贫成效和脱贫质量。

（二十九）实行考核督查问责机制

建立扶贫工作责任清单，实行年度扶贫开发工作逐级督查制度。认真落实《贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，重点考核脱贫成效，考核结果与绩效评价、评先评优、文明单位创建、干部选拔任用相挂钩。对落实不力的部门和地县，自治区扶贫开发领导小组要向自治区党委和政府报告并提出责任追究建议，对未完成年度脱贫任务的地县要对党政主要领导进行约谈。对未摘帽的贫困县，按照贫困县约束办法规定和禁止作为事项，实行严格约束。建立健全扶贫公告公示制度、扶贫资金监管制度，加强财政监督检查和审计监督，强化社会监督，预防扶贫领域职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费的，严肃问责，坚决惩处。

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