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江苏省人民政府办公厅印发关于进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知
苏政办发〔2024〕15号
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
《关于进一步推进省以下财政体制改革的实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
江苏省人民政府办公厅
2024年4月3日
关于进一步推进省以下财政体制改革的实施方案
根据《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）要求，为完善我省财政管理体制，制定本实施方案。
一、完善省与市县财政事权和支出责任划分
（一）规范推进省以下财政事权划分。
1．按照国家统一部署，结合我省实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省、市（设区市，下同）、县（含县级市，下同）各级财政事权。对我省已出台的基本公共服务等10个领域改革方案认真落实并适时完善。
2．适度强化省级财政事权，将省高速公路、铁路等相关专项规划，全省性、区域性生态环境规划，跨行政区域或流域的国土空间规划等全局性、外溢性、重要性较强的事项划分为省级财政事权。
3．将社会治安、市政交通、城乡建设、公共设施管理等受益范围地域性强、由基层政府提供更为便捷有效的基本公共服务事项划分为市县财政事权。逐步规范省与市县共同财政事权，避免职责不清。
（二）清晰界定省以下财政支出责任。
4．按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，在政府间财政事权划分基础上，合理确定省、市、县各级财政支出责任。省级财政事权由省政府承担支出责任，市县财政事权由市县政府承担支出责任。
5．明晰共同财政事权支出责任，区分情况采用按比例、按项目、按标准定额补助等分担方式。按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县财政支出责任。
6．对基本公共服务等领域体现国民待遇和公民权利、涉及统一市场和要素流动的共同财政事权，逐步推动制定保障标准，省与市县按比例差别化分担支出责任。分担比例根据市县人均财力水平等指标分档确定，并向经济薄弱地区倾斜。研究逐步推进同一地区不同领域的财政支出责任分担比例统一，原则上省不确定市对区的分担比例。
（三）动态调整省以下财政事权和支出责任划分。
7．根据国家统一部署和相关领域事务管理及执行方式、机构职能调整等实际，动态调整省以下财政事权和支出责任划分。结合各地区经济发展水平、财政自给率变化、支出成本差异等情况，动态调整共同财政事权省与市县支出责任分担比例。
二、理顺省与市县政府间收入关系
（四）稳步推进收入划分。
8．参照税种属性并结合我省实际，将中央财政分配我省的总分机构企业所得税等收入继续作为省级收入，金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入作为省级收入或在市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，原则上不再按企业隶属关系划分收入。
9．根据省与市县财政事权和支出责任划分、省内区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等情况，适时稳步调整省与市县收入划分。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例，将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县分享较高比例。
10．省各有关部门不得违反规定在财政体制外集中财政收入，现行体制外集中政策要尽快清理取消，原已规定期限且不宜提前取消的，政策到期后不再延续。
（五）规范收入分享方式。
11．结合我省经济社会发展需要，适时调整省与市县税收收入分享方式，将“增量集中”调整为“按比例直接分享”。逐步统一省与市县非税收入的分享方式。除国家另有规定外，不得出台各类区域的财政收入全返或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。严格落实减税降费及退税缓费政策，结合税源实际合理编制收入预算，依法依规征税收费，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。
（六）增强省级调控能力。
12．结合省级财政支出责任、区域间均衡度、中央对地方转移支付、基层“三保”等因素，适度增强省级统筹调控能力。省级财力增量原则上主要用于省对市县一般性转移支付，推动苏北、苏中、苏南区域协调发展和基本公共服务均等化。
13．根据国家有关规定，逐步完善增值税留抵退税分担机制，缓解退税相对集中市县的退税压力。
（七）动态调整收入划分。
14．探索建立省内区域间均衡度评估机制，定期开展评估。在保持省与市县财力格局总体稳定前提下，动态调整完善相关收入划分，通过合理调整收入分享方式或分享比例等办法，促进区域间均衡发展。省与市县财政体制调整涉及的收支划分和上解等具体办法，报同级人民代表大会常务委员会备案。
三、完善省对市县转移支付制度
（八）优化一般性转移支付管理。
15．一般性转移支付主要用于均衡区域间基本财力配置，不指定具体支出用途，由市县政府统筹使用，重点向经济薄弱地区、基层县区、革命老区以及担负生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，促进财力分布更加均衡。
16．省级财政结合财力情况，建立一般性转移支付合理增长机制，结合均衡区域间财力需要，逐步提高省对市县均衡性转移支付规模。
（九）完善共同财政事权转移支付管理。
17．共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任。根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策目标和财力可能，足额安排省对市县共同财政事权转移支付。市县政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权。
18．根据国家统一部署，结合我省重大民生政策统筹协调机制要求，建立与基本公共服务项目相衔接的民生支出清单管理制度，在教育、医疗保障、民政、社会保障等领域先行开展，并逐步扩大范围。建立民生政策备案制度，在确保国家和省定标准落实到位、财力可承受前提下，市县可出台新的民生政策，并按程序报上级备案。
19．共同财政事权转移支付暂列一般性转移支付，探索推动同一领域上级转移支付资金和本级财力统筹安排使用。
（十）加强专项转移支付管理。
20．专项转移支付用于保障重大部署落实和办理特定事项，资金定向精准使用，强化对下级政府的激励引导。除国家另有规定外，不得用于补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国家明令禁止的相关项目建设。
21．建立专项转移支付评估调整机制，强化评估结果应用，严控新增项目和资金规模，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域。
（十一）健全转移支付动态管理机制。
22．落实党政机关习惯过紧日子的要求，坚持勤俭节约、节用裕民原则，不断完善省对市县转移支付结构，增强基层公共服务保障能力，落实中央和省重大决策部署。
23．严格各类转移支付设立条件和决策程序，健全转移支付定期评估和退出机制。对支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，加强统筹、协同实施。
24．根据省内区域间均衡度等变化，及时调整完善相关转移支付资金分配办法，按照规范的转移支付管理办法，主要采用因素法或项目法分配转移支付资金。采用因素法时，应当选择与财政收支政策和对应事项有较强相关性的因素，赋予不同因素相应权重或标准，并结合实际运用财政困难程度、支出成本差异、绩效评价结果等系数加以调节，采取公式化方式测算，体现明确的政策导向和支持重点。采用项目法时，应遵循公平、公正、公开的原则，结合实际采取竞争性评审等方式，按照规范程序分配下达。
25．健全财政资金直达机制，将与中央财政直达资金对应的地方财政资金纳入直达范围，加快资金分配下达使用，加强资金管理和监控，根据轻重缓急和项目实际进度统筹安排支出，更好发挥惠企利民作用。
26．强化各类转移支付资金分配、拨付、使用监管，加强资金绩效管理和监督，探索建立以共同财政事权转移支付和专项转移支付为重点的后评价制度，将绩效评价、后评价结果、财会监督结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据。
四、加强地方政府债务管理
（十二）明确分级管理责任。
27．根据国家规定，坚持省委、省政府对全省债务风险负总责，抓好高风险市县债务风险处置工作。省以下各级党委和政府承担主体责任，按属地原则和管理权限各负其责。积极稳妥防范化解债务风险，坚决遏制增量，稳妥处置存量，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。
28．加强开发区（含新区、园区等，下同）的债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机关举债融资约束，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。
（十三）健全地方政府依法适度举债机制。
29．合理适度申报年度新增地方政府债务限额需求，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。加强专项债券项目合规性审核和风险把控，认真落实国家关于地方政府专项债券投向领域有关规定，进一步强化专项债券项目源头把关，在专项债券项目储备、发行安排等工作中严格执行投向领域和禁止类项目清单。专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，期限要与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡。依法落实到期法定债务偿还责任。
30．严格落实违规使用地方政府专项债券处理处罚机制，对专项债券使用管理问题突出的地区，采取扣减新增专项债务限额、暂停发行使用专项债券、收回闲置专项债券资金等措施进行处理处罚，并适时公布负面典型案例。
五、规范市县财政管理
（十四）优化市与区、县与乡财政管理体制。
31．市县政府在划分财政事权时，要加强自身在维护统一市场、推动区域发展等方面的财政事权。市要加强统筹，适当上移支出责任，在分配省补资金和安排自有资金时，向涉农区重点倾斜。市县政府确需委托下级履行的财政事权，需足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套等任何形式，变相增加或向下级转嫁支出责任。
32．市县政府要稳步推进收入划分改革，逐步规范市与区、县与乡（含镇、街道等，下同）收入分享方式，同一税费收入在市与区、县与乡之间的归属和分享比例3年内逐步统一。
33．市县政府要进一步健全完善转移支付制度，优化转移支付结构，加大转移支付力度，增强下级政府基本公共服务保障能力，下级政府要将上级转移支付和自有财力优先用于基本公共服务，承担基本公共服务的组织落实责任。
34．各市不得在省管县财政体制之外集中县财政收入或增加县支出责任。各市自行要求所辖县提高民生政策保障标准的，要充分征求意见，并按省重大民生政策统筹协调机制规定给予县20%以上提标补助。
35．市与区、县与乡财政体制调整涉及的收支划分以及上解等具体办法，应征求省财政厅意见，并依法报同级人民代表大会常务委员会备案。
（十五）规范开发区财政管理体制。
36．未单独设立财政管理机构的开发区等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立的财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区政府的预决算并单独列示。各地在依法依规的前提下，可结合本地实际探索创新开发区财政管理体制模式，更好调动各方积极性。各地应规范开发区财政管理，明确开发区财政体制和预决算管理等事项，报省财政厅备案。
（十六）强化县级“三保”保障机制。
37．建立县级（县、县级市、区，下同）基本财力长效保障机制，坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层“三保”责任。县级是“三保”保障主体，要统筹上级转移支付和自有财力，立足自身兜牢“三保”底线。市要对区“三保”兜底负责，按照省直管县财政管理体制的要求，继续履行统筹协调区域发展的重要职责，对县“三保”加强督促管理和支持帮扶，与县责任共担，及早处置风险隐患，切实防范风险蔓延和上移。省级加大对市县特别是困难地区的支持力度。
38．建立健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制。实施县级“三保”预算审核制度，县预算直接报省级审核，区预算由市汇总初审后报省级审核；硬化“三保”预算执行约束，科学精准调度库款，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序；加强财政运行监测，动态分析研判县级财政运行状况，加强“三保”风险防范和应急处置，确保基层“三保”不出任何问题。
（十七）推动乡财县管提质增效。
39．县级政府要统筹所辖乡协调发展，明确乡财政管理机构，理顺县与乡财政管理体制，加强机构和人员编制保障，确保有效履行乡财政管理职能。结合预算管理一体化系统建设和应用，调整优化乡财政工作职能，强化县级财政对乡财政在预算编制、预算执行、国有资产、队伍建设等方面的监督和管理，切实提高乡财政管理水平。
40．县级政府要加强对财力薄弱乡的支出保障，加大对农村公益性事业发展的支持力度，防范化解乡财政运行风险。将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡全部纳入“乡财县管”范围，加强人员统一管理和业务能力提升，促进乡财政收支平衡和平稳运行。
（十八）增强基层财政可持续能力。
41．各地各部门要坚持把习惯过紧日子作为常态化要求，用党政机关“紧日子”助力人民“好日子”。要加强财政收支管理，严控一般性支出，切实把宝贵资金用在发展紧要处、民生急需上。要科学规划实施重大投资项目，严禁脱离实际、超越经济发展水平搞建设，严禁急功近利、寅吃卯粮违规举债上项目。
42．各级政府要把财政更可持续摆在突出位置。出台涉及增加财政支出的重大政策和实施重大政府投资项目前，按规定进行财政承受能力评估。除国家和省统一要求以及共同财政事权下级政府应负担部分外，上级政府及其部门不得要求下级配套或变相配套。加强跨年度预算平衡，对中长期支出事项、跨年度项目等纳入中期财政规划管理，与年度预算加强衔接。落实重大民生政策统筹协调机制，推动民生支出与经济发展相协调、与财力状况相匹配、与实施条件相适应。
各地各有关部门要充分认识进一步推进省以下财政体制改革的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求上来，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚决做到“两个维护”，精心组织、周密安排，稳步推进各项改革。各市、县人民政府要认真抓好贯彻落实，推动各项改革任务落地见效。省财政厅等有关部门要加强对市县的指导督促，确保各项改革任务取得实效。
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