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陕西省人民政府办公厅关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见
陕政办发〔2017〕110号
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
为贯彻落实《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）精神，进一步增强和发挥开发区功能优势，形成经济增长新动能，经省政府同意，现提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）以开发区建设为载体，大力推动全省经济发展质量变革、效率变革和动力变革。坚持改革创新，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，把开发区建设成开放型经济和体制创新的先行区；坚持科学规划，优化开发区形态和布局，完善公共设施和服务体系，把开发区建设成高水平营商环境的示范区；坚持集聚集约，促进产业集聚、人才汇集、资源集约，把开发区建设成大众创业万众创新的集聚区；坚持新发展理念，构建促进开发区健康发展的长效机制，正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，把开发区建设成新型工业化、城镇化快速发展的引领区。
（二）进一步明确开发区发展定位。国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造、战略性新兴、现代服务等产业特色，提高支柱产业对区域发展贡献率；主动对接国际通行规则，引领新产业、新业态发展方向，实施品牌战略，建设具有国际竞争力的高水平园区。省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，做大做强优势主导产业和特色产业，提升公共服务配套能力，成为区域经济增长极。县域工业集中区要立足县域资源优势和产业基础，培植发展一批专业水平高、配套能力强、产业特色明显的中小企业，引导和推动区域特色产业集群式发展，提升县域经济发展水平，为全省开发区新一轮发展提供后备力量。关中地区开发区要壮大汽车、轨道交通、生物医药、航空航天、电子信息等产业集群，推进枢纽经济、流动经济和门户经济特色化发展，提高工业用地占比，带动陕北陕南两地协调发展。陕北地区开发区要加快能源化工、能源装备制造、新材料等产业布局，提高土地开发效益，为建设世界一流高端能源化工基地提供支撑。陕南地区开发区要大力发展生物医药、新材料、富硒食品等绿色产业，创新开展区域协作，提高土地利用率，打造省际边界开放经济带。
二、坚持统筹规划，推进产业升级
（三）突出规划引领。开发区建设要符合全省国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等。各设区市人民政府要根据发展需要组织编制本地区开发区发展规划，科学确定开发区区域布局、产业定位、管理体制和发展方向，原则上每个开发区规划发展2-3个主导产业。要注重提升规划管理水平，增强规划前瞻性和可持续性，促进“多规合一”。要统筹核心区与生活区、商务区、办公区等城市功能建设，突出生产功能；严格落实安全生产和环境保护所需的防护距离，大力发展装配式建筑，推行建设多层标准厂房；适度超前规划电力、燃气、通信等基础设施建设，同步规划建设污水、垃圾集中处理等污染治理设施及信息、技术、物流等公共服务平台和必要的社会事业建设项目，促进产业发展与人居环境相和谐。（省发展改革委、省住房城乡建设厅、省科技厅、省商务厅、省环境保护厅、西安海关、省中小企业局、各设区市政府负责，列第一位者为牵头部门，下同）
（四）加快产业优化升级。开发区要坚持以产业发展为主，深入实施《〈中国制造2025〉陕西实施意见》，通过强化产业链条、扶持重大项目、腾笼换鸟等措施，支持传统工业企业围绕扩大先进产能、科技成果产业化、推广智能制造、生产装备更新换代、绿色制造和公共服务平台建设等六大领域开展技术改造。深入落实《陕西省人民政府关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》（陕政发〔2016〕11号），推动制造业与服务业联动融合发展，大力发展研发设计、信息技术服务、节能环保服务、检验检测认证、人力资源服务和品牌建设等生产性服务业。主动培育新一代信息技术、高端装备制造、新材料、新能源、生物、文化创意、节能环保等战略性新兴产业。加快航空运输、航空物流、航空制造、跨境电商等产业布局，促进全省枢纽经济、门户经济、流动经济跨越式发展。（省工业和信息化厅、省发展改革委、省科技厅、省商务厅、省质监局负责）
（五）推进绿色循环发展。开发区要严格节能环保准入门槛，强化节能减排总量和强度“双控”机制，增强节能环保监测监控能力，推进低碳化、循环化、集约化发展。推行循环化改造和清洁生产，推进开发区企业间能量梯级利用、废物交换利用、废水循环利用。搭建资源共享、废物资源化利用公共平台。大力发展地热能等清洁供热。鼓励开发区创建生态工业示范园区、循环化改造示范园区、低碳工业示范园等绿色园区，积极开展国际合作生态（创新）园建设。支持开发区内企业开展清洁生产审核和ISO14000环境质量认证工作。（省发展改革委、省环境保护厅、省住房城乡建设厅负责）
（六）加快开放型经济发展。开发区要继续把优化营商环境和加强投资促进作为首要任务。全面实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，进一步减少或取消外商投资准入限制，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系。保持外资政策稳定性连续性，严格兑现向投资者及外商投资企业依法作出的政策承诺，加大外商投资纠纷投诉调处力度。支持各地各开发区结合产业发展方向，在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策。充分发挥丝博会、欧亚经济论坛、杨凌农高会、陕粤港澳经济合作周活动等国际合作平台作用，注重发挥开发区内龙头企业以商引商的引领作用，提升招商引资的针对性和成功率。支持有条件的开发区与“一带一路”国家建立跨国联合开发、引入战略投资者和吸引跨国公司连片开发等多元开发机制，在农业、航天航空、装备制造、生物医药、物流等领域创建“国别型”“区域型”“产业型”等国际合作产业园。鼓励有条件的省级以上开发区在各类对口支援、帮扶、协作中创新开展“飞地经济”合作。（省发展改革委、省科技厅、省商务厅、西安海关、省中小企业局负责）
三、坚持创新引领，增强发展动力
（七）加快创新驱动。推进开发区发展动力变革，鼓励开发区构建鼓励人才创业创新的产业生态体系，推进大众创业、万众创新。支持利用存量资源建立形式多样、主题鲜明的众创空间，完善“创业苗圃+孵化器+加速器+产业化”孵化链条。围绕主导产业发展需求，建设一批重点实验室、工程研究中心、工程实验室和产业发展研究院，并按规定给予支持，推动关键技术产品研发和产业化。支持与国外、省外高等院校、科研院所、科技创新服务机构及科技型企业以多种形式在省内组建科研分支机构、联合实验室和技术转移机构。推动西安高新区国家自主创新示范区建设，为全省范围内完善科技创新体系提供可复制经验。（省发展改革委、省科技厅、省教育厅、西安市政府负责）
（八）创新建设运营模式。积极推广“政府推动、多元投入、企业经营、市场运行”的园区管理新模式，鼓励开发区推行或引进公司制管理模式，按照国家有关规定投资建设、运营或托管开发区，并享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区基础设施和公共服务项目建设，鼓励社会资本在现有开发区中投资建设、运营特色产业园。支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。建立规范合理的开发区债务管理及风险预警机制，严格控制开发区负债规模。（省发展改革委、省财政厅、省金融办、省国资委负责）
（九）复制推广自贸试验区改革经验。推动全省开发区发展与自贸试验区建设相结合，国家级开发区要主动对接自由贸易试验区先行先试改革工作，率先复制推广自由贸易试验区体制机制创新成果，重点做好深化集中审批、事中事后监管等方面的改革试点经验复制工作。有条件的省级以上开发区依法落实自贸试验区已推广的创新政策。发挥海关特殊监管区域政策优势，积极复制推广仓储货物按状态分类监管、保税展示交易、企业信用信息公示制度、引入中介机构辅助开展保税核查等自贸试验区创新监管制度。（省商务厅、省发展改革委、省科技厅、西安海关负责）
（十）推进军民融合发展。支持开发区全面复制推广国家军民融合先行先试经验，开展军民融合产业创新试点示范。加强基础设施、产业、科技、教育资源、社会服务等重点领域军地统筹发展，加快军工科技成果转化，搭建军民融合孵化器和众创空间，推动军民资源开放共享，创建军民融合特色小镇，形成以军民结合高新技术产业为主导，军工经济与民用经济融合互动的产业发展新格局。（省发展改革委、省工业和信息化厅、各设区市政府负责）
四、坚持深化改革，激发发展活力
（十一）完善管理机制。健全全省开发区联席会议制度，推进开发区制度体系建设，修订《陕西省经济技术开发区条例》。各地要加强对开发区与行政区的统筹协调，优化开发区预算管理模式，实施独立核算机制，理顺与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要强化经济管理和投资促进职能，精简整合内设机构，稳步实施大部门制机构改革，依托所在地政府开展社会管理、公共服务和市场监督。鼓励开发区创新选人用人机制，进一步探索实施赋予国家级开发区中层干部管理权和核定编制内自主用人权。支持开发区按规定实行聘任制及绩效管理机制。（省商务厅、省发展改革委、省科技厅、省财政厅、省中小企业局、西安海关、各设区市政府负责）
（十二）提高行政效能。推进开发区发展效率变革，全面推行“放管服”改革，将能够下放的经济管理权限下放给开发区，指导开发区编制开发区权力清单、责任清单和行政许可中介服务事项清单。鼓励有条件的省级以上开发区设立行政审批和综合执法部门，推行一枚印章管审批、一套流程管项目、一支队伍管执法。优化开发区行政管理流程，探索开展“多评合一、联合评估、多图联审、联合验收”建设项目审批服务新模式。鼓励统一组织区域内环境影响评价、水土保持方案、水资源论证报告、地质灾害评估等相关评估工作，开发区内新建、扩建项目共享区域评价结果。（省发展改革委、省商务厅、各设区市政府负责）
（十三）促进整合优化。稳步推进开发区设立、扩区、升级工作，原则上实行“一县一区、一区多园”的模式。国家级开发区的设立、升级和扩区，由设区市政府向省政府提出申请，经省政府研究同意后，按照相关程序报国务院审批。省级开发区的设立、升级、扩区和调区，由设区市政府向省政府提出申请，经省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省商务厅等有关部门研究提出审核意见报省政府审批。县域工业集中区由县级政府向设区市政府申请，经设区市政府研究同意后报省中小企业局备案。对于按照核准面积和用途已基本建成的现有开发区，在达到依法、合理、集约用地标准后，方可申请扩区。鼓励国家级开发区或发展水平高的省级开发区输出品牌、人才、技术、资金和管理经验，突破行政区划界限，整合或托管区位相邻、产业相近的开发区，并对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销。位于中心城区、工业比重低、人口集聚度较高的国家级和省级开发区可向城市综合功能区转型。促进海关特殊监管区域整合优化，将我省现有的出口加工区及保税物流中心逐步整合升级为综合保税区。（省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省商务厅、西安海关、省中小企业局、各设区市政府负责）
五、坚持规范发展，完善管理制度
（十四）严格土地利用管理。各类开发区用地均须纳入城市总体规划、镇总体规划建设用地范围内管理，严格执行土地出让制度和用地标准、国家工业项目建设用地控制指标。主体功能区中限制开发区域原则上不得建设开发区，禁止开发区域严禁建设开发区。全面促进开发区节约集约用地，科学开展年度全省土地集约利用评价，评价结果纳入开发区综合考核评价体系。加强开发区产业与用地空间协同，严格控制批复四至范围内的商业房地产开发，加大工矿仓储用地供应，提高生产服务业用地比例。改革完善工业用地供应方式，探索实行土地弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。在国家修订的全国开发区审核公告目录基础上发布省级开发区四至范围公告目录，接受社会监督。（省国土资源厅、省住房城乡建设厅、各设区市政府负责）
（十五）优化土地政策。对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。对开发区内列入省级年度投资重大项目用地给予重点支持。利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，可按规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款。（省国土资源厅、各设区市政府负责）
（十六）完善考评制度。加强开发区考核评价认定工作，出台开发区考核认定管理办法，建立健全开发区综合发展水平评价考核体系。严格落实开发区动态管理工作机制，积极探索第三方评价办法。考核结果好的开发区优先考虑升级、扩区和加大政策支持力度；考核不合格的开发区、部分核心指标位居后列的开发区，予以通报、约谈并限期整改；对整改不力，长期圈占土地、开发程度低的开发区，要核减面积或予以降级、整合或撤销，不再纳入全国开发区审核公告目录。（省商务厅、省科技厅、省发展改革委、省中小企业局、西安海关负责）
促进开发区改革和创新发展是新形势下我省加快转变经济发展方式的重要举措，对构建我省现代化经济体系和实现追赶超越具有重要意义。各地、各部门要高度重视，按照职责分工抓好落实，坚持创新发展，优化营商环境，扩大对外开放，推动形成全面开放新格局。
陕西省人民政府办公厅
2017年12月24日
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