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中共辽宁省委辽宁省人民政府关于推进新型城镇化的意见
辽委发〔2014〕16号 2014年12月18日
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及中央城镇化工作会议精神，促进我省城镇化健康发展，现提出如下意见。
一、总体要求和主要目标
（一）指导思想
深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理在中央城镇化工作会议上的重要讲话精神，以党中央、国务院作出促进东北地区振兴发展的重大决策部署为契机，以人为核心，以提高质量为重点，以产业结构调整为基础，以改革创新为动力，以完善体制机制为保障，遵循规律，积极稳妥推进与经济社会发展水平和资源环境承载能力相适应、城乡一体化发展的新型城镇化，为实现新一轮老工业基地全面振兴、建设富庶文明幸福新辽宁提供有力支撑。
（二）基本原则
以人为本。坚持以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和生活质量，促进农业转移人口市民化，改善住房条件，完善基础设施，加强公共服务，满足更广大人民群众日益增长的物质文化需求。补短扬长。补强县镇的薄弱环节，发挥大城市优势，坚持大中小城镇协调发展。产城融合。深入实施东北地区等老工业基地振兴战略，突出工业化与城镇化融合主线，带动信息化和农业现代化，促进四化同步发展。生态文明。坚持城镇建设与生态环境建设同步发展，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，将生态文明理念融入城镇化全过程。传承文化。尊重历史，延续文脉，增强文化底蕴，打造具有东北文化脉络、关东地域风情、辽宁历史记忆、鲜明民族特色的城镇。
（三）主要发展目标
城镇化水平不断提高。2015年城镇化率达到68％左右，2020年达到72％左右。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距逐步缩小。城镇布局科学协调。以城市群为主体形态，以都市区建设为带动，以重点县城、新区（新城）为突破口，以节点城市、重点镇和特色镇建设为补充，城镇体系结构进一步完善。城镇化质量全面提升。城乡规划建设管理水平和城镇建设用地效率全面提高，城市基础设施和公共服务设施更加完善，城乡人居环境进一步优化，城镇综合承载能力和社会保障能力明显增强。城乡生活水平差距逐步缩小。到2020年，全省解决500万存量农业转移人口市民化，解决300万人的棚户区和城中村改造，解决300万新增人口城镇化。全面建设宜居乡村。
二、优化城镇布局和形态
（四）完善城镇体系空间布局。完善“一群、一带、一轴”的空间布局结构。建设辽宁中部城市群：落实沈阳经济区一体化发展战略，建设沈阳国家中心城市，以沈阳市为核心，推进沈抚同城化、沈本一体化、沈铁一体化、鞍辽一体化，推进营口出海口建设；建设辽宁沿海城镇带：落实辽宁沿海经济带开发开放战略，建设大连东北亚国际航运中心，以大连市为核心，以营大为主轴，以丹东、锦葫为两翼，统筹建设金普新区等重点园区与城区；建设沈大城镇轴：落实全国城镇发展战略，发挥沈阳和大连中心城市带动作用，促进沿海和腹地发展互动。加强与长春、哈尔滨等城市的合作，打造东北地区发展的重要增长极。
（五）重点发展县城和小城镇
加强县城建设。发展重点县城，完善功能，改善环境，增强对农村转移人口的吸纳能力。制定财政转移支付、土地指标分配等优惠政策，支持县城发展。支持具备条件的县改市。选择基础较好、具有代表性的县（市）开展推进新型城镇化试点。加强重点镇和特色镇建设。发挥小城镇连接城乡的关键节点作用，充分挖掘自然和文化资源，打造地方特色和民族特色。优先发展重点镇和特色镇，增强为周边农村提供服务能力。支持具备条件的乡改镇，缩小区域之间的城镇化差距。选择基础较好、具有代表性的镇开展推进新型城镇化试点。以产业结构调整促进县城和重点镇发展。加快县城和重点镇的产业发展。做大做强地方优势产业，在具备条件的地区推进农业“一县一业”、县域工业“百亿元产业集群”发展。鼓励大中城市产业向县镇梯度转移。农产品深加工企业重点布局在县城和重点镇。发展服务业，为乡村旅游做好配套。积极探索初中进县城。以城镇群带动县城和重点镇发展。县城和重点镇要依靠毗邻大中城市，融入城镇群，避免孤立发展。通过行政区划调整，将产业结构相近的乡、镇合并，扶植大型城镇和新的经济发展中心。加强重点县镇的轨道交通、高速公路等现代基础设施联接，创造县镇融入城镇群的有利条件。
（六）提高新区（新城）发展效率。整合新区，控制新区（新城）数量。加强新区（新城）规划和用地管理，着力发展产业，带动就业，聚集人气，促进产城融合发展。加强分类指导，制定财政、土地、金融、税收等优惠政策，鼓励到重点新区（新城）投资、经营、购房、落户。
三、提高城镇建设水平
（七）提高城镇规划建设管理水平。城镇建设要传承历史文化、彰显地域特色，坚持科学发展、内涵发展、优质发展。创新规划建设理念，实现科学管控，提高建设工程质量。划定城市重点区域，实施城市提升工程。提高规划从业人员水平，重要地区、重点项目引进高水平规划、建筑设计队伍与本地队伍合作。充分利用城内山体、水体、植被等环境要素，加强城市设计，打造风貌特色，建设生态型城镇。推进历史文化名城镇村、历史文化街区、历史建筑保护，建立保护名录，编制保护规划。推动绿色城市、智慧城市建设，鼓励应用绿色能源、绿色建筑、绿色交通，加强数字化、智能化、精细化城市管理。完善城镇防灾减灾设施队伍和公共突发事件应急体系建设，提高城镇应对地震、洪灾、火灾等自然灾害以及处置各类突发事件的能力。
（八）提升城镇综合承载力
提升空间承载力。建立合理的城镇等级规模体系和空间布局结构，完善区域重大基础设施布局和廊道建设，拓展区域发展空间。统筹中心城区改造和新区（新城）建设，拓展城市发展空间。提升住房承载力。从扩大需求、增加供给、活跃市场和做好服务等环节入手，努力实现“房价不能过快上涨、交易量和开发投资保持平稳”的房地产市场发展目标。进一步提升住房品质，搞好小区环境，加强物业服务，提高居住质量。加快各类保障性住房建设，坚持“实事求是、尽力而为、量力而行、如期完成”的原则，实行“分散化、货币化、市场化”的回迁安置模式，推进棚户区改造。提升基础设施承载力。加快推进供水、供热、垃圾处理、污水处理等城市基础设施建设和改造，重点实施轨道交通建设工程、供水供热供气老旧管网改造和排水防涝体系建设工程、暖房子工程。建立城镇污水处理等基础设施运行经费保障及运行监管体系。科学发展热电联产，配套建设调峰锅炉，淘汰燃煤小锅炉，保证冬季供热质量。发挥绿化和水系建设对城镇环境的提升作用，增加城镇绿化和水系面积。提升公共服务设施承载力。推动社会服务资源向基层和社区转移。健全城镇医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务为基础的医疗卫生服务网络。扩大城镇公共活动空间，加强公共文化、体育设施建设。
（九）开展宜居乡村建设。改善农村人居环境，促进城乡统筹发展。通过治理农村垃圾、污水、畜禽粪便等污染，提高农村无害化卫生厕所普及率，改造房、水、路等设施，提升绿化、亮化、生态化等水平，全面建设“环境整洁、设施完善、生态优良、传承历史、富庶文明”的宜居乡村。
（十）加强城乡生态建设。继续推进碧水、青山、蓝天工程。加强风景名胜区、自然保护区、文物保护区、森林公园、地质公园、动植物保护区等生态和人文资源保护与合理利用，促进城镇与自然环境、人与自然环境和谐共生。建设生态化城镇组团，组团间建立有机联系并实行有效生态隔离。开展城市绿道建设，建设慢行系统和开放式生态廊道。
四、促进产城融合发展
（十一）加快工业和建筑业发展促进城镇化。发挥大城市的经济带动作用，着力推进工业结构升级换代，为城镇化提供更加雄厚的经济基础。通过工业产业扩散促进县城等中小城镇发展，推进城市工业向县城等中小城镇转移，提供县域城镇化的根本动力。培育工业园区，发展产业集群，带动新区（新城）建设。推动建筑业由做大向做强转变，大力发展建筑产业现代化，建设建筑产业现代化基地，发展适应产业化要求的建筑装备、建筑制品、建筑材料，延伸建筑产业化链条，发挥建筑业吸纳就业的重要作用。
（十二）加快服务业发展促进城镇化。巩固发展传统服务业，为新增城镇人口提供充分就业岗位。逐步提升现代服务业，满足社会生产生活需求。加强服务业集聚区建设，完善城市服务功能。发展温泉旅游、沟域旅游、乡村旅游经济，促进服务业与城镇化同步扩展。
（十三）加快现代农业发展促进城镇化。大力发展现代农业，转变传统农业生产方式。发展新型农村合作组织，鼓励成立农村生产合作社和家庭农场。发展农业龙头企业和企业集团，提高农业生产和农产品加工水平。鼓励农村土地向农业生产大户、农村生产合作社、农民协会、农业龙头企业集中，实现农业生产的规模化、产业化、机械化，逐步将农民转变为农业产业工人。
五、推进农业转移人口市民化
（十四）建立差别化户籍管理制度。落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，按照城镇规模优化调整户口迁移政策。全面推行居住证制度，完善与之配套的教育、住房、就业、社保等基本公共服务。
（十五）统筹发展城乡教育事业。建立城乡平等的教育体系。已经转移到城镇的农业转移人口子女与当地学生享受同等待遇。提高学前教育城乡公办园和普惠性民办园的覆盖率。加快发展面向农村的职业教育。
（十六）完善住房保障制度。进一步完善以公共租赁住房为主体的住房保障制度，通过配建、购买、长期租赁等方式多渠道筹集公共租赁住房，实行市场租金、分档补贴，加大租金补贴的范围和力度。逐步扩大住房保障覆盖面，将稳定就业的进城农民工纳入公共租赁住房保障范围，纳入住房公积金制度覆盖范围。
（十七）建立城乡平等的就业制度和服务体系。提高公共就业服务水平，加强基层就业服务平台建设。逐步扩大农村劳动力职业培训范围。完善创业扶持政策，对符合条件的创业农民给予小额担保贷款、免费创业培训等扶持。做好困难群体就业援助，实施灵活就业社保补贴、公益性岗位安置、零就业家庭兜底安置政策。
（十八）统筹城乡社会保障体系。提高城乡居民养老保险标准，逐步缩小与城镇职工养老保险待遇差距。进一步完善农村社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，逐步提高保障标准。加强医疗保险的统一管理，逐步实现城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合制度的有效对接。城乡同类保障项目合并实施，相同社会保险险种整合统一。
六、提高城镇建设用地利用效率
（十九）严格城镇建设用地管理。在保证耕地红线的前提下，做好城镇化建设用地保障。加强城乡规划和土地利用规划，科学划定用地结构，协调安排生产、生活、生态空间，集约高效利用土地。合理确定城市增长边界，强化城市建设边界划定和管理。大城市要与周边郊区统筹规划，充分挖掘现有建设用地资源，盘活存量土地。新增建设用地适当向中小城市倾斜。城市新区建设要与老城协调，区内产业用地要与生活用地协调。
（二十）稳步推进土地制度改革。开展农村土地产权制度改革，做好集体土地确权登记工作，明确地块权能。制定农村土地交易管理办法，逐步形成城乡统一的土地市场管理体系。完善征地补偿安置制度，多渠道安置被征地农民，保障被征地农民的利益。完善农村宅基地产权制度，探索宅基地退出激励机制。
七、建立多元可持续的资金保障机制
（二十一）探索城镇化市场化运作模式。因地制宜、因市制宜，探索多种城镇化模式。通过引进农业龙头企业整体推进村镇建设和农业产业化。引进有实力的大公司、大企业集团带全资实施土地一级开发和基础设施建设，促进城市新区和产业园区发展。研究推进以政府购买服务的方式促进企业进入城市基础设施建设领域，鼓励采取公私合作（PPP）模式，开展供水、供气、供热、垃圾处理、污水处理、轨道交通等基础设施和保障性住房建设、既有建筑节能改造项目试点。积极开展招商引资，鼓励国外资本、民营资本参与城镇化建设。
（二十二）拓宽政府投融资渠道。拓宽政府资金来源渠道，用好省级政府发债政策。在符合国家有关政策规定前提下，争取国家开发银行和其他金融机构棚户区改造投融资贷款。整合各级各类有关城镇化专项资金，集中支持城镇化建设，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
八、加强对城镇化的管理
（二十三）建立城际间协调机制。省城镇化工作领导小组、省城乡规划委员会作为省级协调议事机构，组织编制省域、城市群、都市区规划，编制区域重大基础设施空间布局规划。建立省城镇化工作联席办公会议制度，依据城镇规划，加强城市群、都市区以及区域重大基础设施建设统筹。
（二十四）加强规划管理。编制城镇化规划和城镇体系规划，统筹指导全省城镇化工作。建立和完善城乡规划体系，推进城市总体规划、控制性详细规划、专项规划、城市设计等规划编制，改革规划审批工作制度，有效组织城乡空间规划利用。将大中城市郊区纳入城市总体规划，通过区划调整，逐步把市辖区所辖乡镇改为街道办事处。加强城市规划立法工作，完善规划的修改认定、人大备案及公示公告等制度，增强规划刚性，保持规划权威性和连续性。加大规划监察力度，派驻城乡规划督察员，落实责任追究制度。开展“多规合一”试点。
（二十五）加强组织领导。市、县政府是推进城镇化的责任主体，党政主要领导是第一责任人。省政府相关部门要分工协作，加强指导、协调和服务。建立健全城镇化工作体制机制，加强队伍建设和组织制度保障。建立城镇化监测评估体系，实施动态监测，开展年度评估。积极开展城镇化宣传工作，为推进城镇化创造良好的舆论环境。
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