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山西省人民政府法制办公室关于进一步加强规范性文件合法性审查工作的意见
晋政法字〔2018〕86号
省人民政府各委、办、厅、局：
为进一步提高行政规范性文件审查效率，深入推进法治政府建设，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的要求，按照省政府领导指示，现就进一步做好行政规范性文件合法性审查工作提出如下意见。
一、加强行政规范性文件合法性审查工作，是促进政府依法行政的现实需要，有利于维护法制统一，有利于提高规范性文件的质量，从源头上减少违法行政行为的发生，有利于预防和纠正行政机关的不当行政行为，促进法治政府建设。
二、坚持应审尽审，切实把所有行政规范性文件纳入合法性审查范围。行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，都属于行政规范性文件。行政机关转发、实施上级行政规范性文件时，提出的具体措施或者补充意见对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于行政规范性文件。
三、行政机关制定的以下文件，不纳入行政规范性文件合法性审查范围：
（一）对本机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件；
（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查等规范自身行为方面的文件；
（三）为明确各内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的文件；
（四）公示法定的办事流程、办事指南、办事时限等事项的便民通告；
（五）其他不属于行政规范性文件的行政机关内部管理制度、文件规定等。
四、严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。
严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
六、行政机关起草的行政规范性文件，应当充分调查研究、征求意见，重大问题必要时应当召开论证会。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。同时应当征求部门法律顾问的意见。对征求的意见应当充分研判，或采纳吸收合理意见或及时反馈未采纳理由，矛盾突出的问题必须进行协调，尽量减少分歧，达成一致。
七、严格审核把关。各部门要建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和本部门法制机构，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。本部门法制机构要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
八、制定机关负责合法性审核的部门主要从以下方面对行政规范性文件进行合法性审查：
（一）是否超越法定权限；
（二）是否违反法律、法规、规章规定；
（三）是否与其他相关政策、规定协调一致；
（四）是否违反法定程序；
（五）是否违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务；
（六）其他需要审核的事项。
九、制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。行政机关制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。
十、行政机关起草的行政规范性文件，提交省政府法制部门进行合法性审查时，应当提供以下材料：
（一）部门主要负责人签署的报送审查的公函；
（二）行政规范性文件文本；
（三）行政规范性文件的说明；
（四）制定行政规范性文件依据的法律、法规、规章和相关政策文件；
（五）相关部门的书面意见及采纳情况说明；
（六）部门法制机构审查意见；
（七）部门法律顾问意见；
（八）其他有关材料。
涉及市场体系建设的，还需提交公平竞争审查意见；不涉及市场体系建设的予以说明。
十一、提请审查的行政规范性文件草案有下列情形之一的，省政府法制部门应在５个工作日内提出审查意见，并退回制定机关或者起草单位：
（一）未按照规定提供相关材料，经明确告知后仍不提供的；
（二）制定该行政规范性文件法律、法规或者政策依据不充分的；
（三）内容存在明显违法或者明显违背国家政策、规定的；
（四）未征求相关部门意见，或者主要内容存在较大争议，未能协调一致的；
（五）文件的逻辑结构和文字表述等存在明显问题的。
十二、省政府法制办在10个工作日内完成合法性审查，对内容复杂、争议较大或涉及其他重大问题的可适当延长审查期限，延长期限一般不超过10个工作日。公开征求意见、调研、论证等时间不计入审查时限。对于特殊情况需立即办理的，应当经相关领导批示，按急件办理。省政府法制部门进行合法性审查后，出具合法性审查意见书。
十三、行政机关代省政府或者省政府办公厅起草的代拟稿，属行政规范性文件或者省政府重大行政决策事项的，由起草部门提前报省政府法制部门进行合法性审查。行政机关报省政府的请示件中，不得将征求意见稿中法制部门的意见代替合法性审查意见。
十四、行政机关应当依托法律顾问或邀请相关专家参与审查工作，借助第三方力量提升行政规范性文件的质量。
十五、行政规范性文件经通过后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、省政府法制网站、部门门户网站、政务新媒体等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。
十六、行政机关要根据行政规范性文件合法性审查工作的需要，加强人员培训，积极推动行政规范性文件审查队伍的规范化建设。
十七、本意见自2018年8月1日起施行。
山西省人民政府法制办公室
2018年7月13日
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