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中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见
辽委发〔2018〕4号 2018年1月12日
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，进一步加强耕地保护和占补平衡工作，结合辽宁实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”，按照党中央、国务院决策部署，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的基本原则，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和管控、建设、激励约束多措并举保护，落实藏粮于地、藏粮于技战略，确保国家粮食安全，为决胜全面建成小康社会、加快推进辽宁老工业基地振兴构筑坚实的资源基础。
（二）目标任务。到2020年，全省耕地保有量不少于6902万亩，永久基本农田保护面积不少于5522万亩，建成高标准农田2292万亩，确保非农建设占用耕地占补平衡，全面完成4600万亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）划定任务，耕地平均质量整体提升，粮食综合生产能力稳步提高。耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。
二、严格控制建设占用耕地
（三）强化土地规划管控和用途管制。以严守耕地红线为核心要求，有效控制建设用地总量，统筹增量与存量建设用地，合理确定城市开发格局，严控城市无序扩张、乱占耕地。坚持保护优先，合理调整优化耕地和永久基本农田、建设用地、生态用地布局，优化国土空间开发格局，落实土地用途管制制度。推进“多规合一”，各地区各部门在编制、修订与土地相关的规划时，要充分考虑保护耕地，与土地规划相衔接。严格规范土地规划修改程序，完善年度用地计划分配使用管理制度，将新增建设用地指标与耕地保护任务完成情况相挂钩，对补充耕地储备不足、土地利用粗放浪费、违法占用耕地突出的地区，适当调减新增建设用地指标。
（四）严格保护永久基本农田。进一步加大永久基本农田质量建设和保护力度，巩固划定成效，完善保护措施，提高监管水平。调动广大农民保护永久基本农田的自觉性、积极性、主动性，建立健全永久基本农田保护共同责任机制。严格永久基本农田占用审批与管理，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，按照规定程序，依据有关法律法规办理。建立省、市、县三级联动的永久基本农田动态监管系统，对永久基本农田占用、补划和数量、质量、分布等情况进行全程跟踪，实现永久基本农田变化动态管理。
（五）大力推进节约集约用地。全面实行最严格的节约用地制度，严控增量、盘活存量、优化结构、加强统筹，稳步增加农用地、严格控制建设用地、合理开发其他土地。按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，合理调整产业用地结构。加强对批而未供和闲置土地的清理和处置，不断提高土地利用率。实行建设用地总量和强度双控，逐级落实“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务，鼓励综合开发利用地上地下空间，缓解建设占用耕地压力。建立和完善城镇低效用地再开发激励机制，推进城市土地二次开发利用，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组，推进建设用地二级市场改革试点。严格执行土地使用标准，大力推广应用节地技术和节地模式，规范建设项目节地评价，提高节约集约程度。使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，激励节约集约用地，约束粗放利用行为，减少占用耕地。
三、推进耕地质量提升和生态保护
（六）加大土地整治力度。全面落实《全国土地整治规划（2016-2020年）》确定的土地整治任务，以提高粮食安全保障能力为首要目标，以推进城乡经济社会统筹发展为导向，科学编制实施全省各级土地整治规划，突出全域谋划和统筹规划，完善规划实施保障措施。坚持以农用地整治为重点，合理安排重点区域、重点工程和重点项目，统筹推进农用地、建设用地和未利用地的综合整治，规范推进农村建设用地整治，稳妥开展城乡建设用地增减挂钩试点，适度开发宜耕未利用土地，加快废弃土地复垦。加大建设性投入，统筹安排新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和其他涉农资金，实施土地整治。鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等，投资或参与土地整治项目。
（七）大规模建设高标准农田。统筹推进千亿斤粮工程、农业综合开发、国土整治等高标准农田建设规划实施，分解落实高标准农田建设任务。按照集中连片、整体推进和注重生态环境保护的要求，整合各方面资源，优化高标准农田建设布局，优先安排在“两区”和永久基本农田范围内，水土资源条件好、开发潜力较大的地块，以及干部群众积极性高、投入能力较强的地区开展高标准农田建设。完善高标准农田建设和管理制度，强化工程建设监管，加强高标准农田后期管护。
（八）加强“两区”划定、建设和管护。全面完成4300万亩粮食生产功能区（水稻900万亩、玉米3400万亩）和300万亩大豆重要农产品保护区划定任务。“两区”划定做到全部建档立卡、上图入库，实现信息化和精准化管理，进一步稳固生产面积、保证供给稳定，增强农业产业安全，为实现布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化打下坚实基础。强化综合生产能力建设，发展适度规模经营，提高农业社会化服务水平。切实强化保护与监管，完善相关保护制度，积极推动制定监管方面的地方性法规或政府规章，落实管护责任，加强动态监测和信息共享，强化监督考核。
（九）实施耕地质量保护和产能提升行动。通过大力推进高标准农田建设、积极开展中低质量等级耕地改造和加快新增耕地质量培育等多种途径，全面提升耕地质量等级和生产能力。以国家级粮食产能大县为重点整治区域，积极开展坡耕地整治和严重干旱、盐碱化、沙化等耕地整治，加强新增耕地后期培肥改良，综合采取工程、生物、农艺、农技等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等，有效改善耕地质量。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地养地结合，多措并举保护提升耕地产能。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，市、县（市、区）政府要制定相关措施，切实督促建设单位落实责任。
（十）加强土地生态环境保护。大力建设生态国土，统筹山水林田湖草系统治理，加强农田生态防护和建设，对依法划入生态红线的区域，实行强制保护，严禁各类开发建设活动。加强对土地整治过程中的生态环境保护，鼓励开展网络化生态农田、高自然价值农田和集中连片高标准农田生态景观建设，改善农村生态环境。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，结合退耕还林还草还湿和耕地轮作休耕试点等，对水源涵养区和水土流失、土地荒漠化、石漠化、土壤污染等土地生态衰退严重的区域，大力实施青山、碧水等土地生态环境综合整治重大工程，提高退化土地生态系统的自我修复能力，增强防灾减灾能力，提高区域生态环境质量。
四、改进耕地占补平衡管理
（十一）严格落实耕地占补平衡责任。市、县（市、区）政府是本行政辖区内耕地占补平衡的责任主体，负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以市、县域自行平衡为主、省域内调剂为辅，落实补充耕地任务。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费，由建设项目所在市、县（市、区）政府代为补充，建设单位缴纳的耕地开垦费应当按规定足额列入工程建设投资概算。省政府相关部门依据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准。市、县（市、区）政府要加强对各类土地整治项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理，做好项目竣工验收，严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。省国土资源厅要做好对市、县（市、区）补充耕地的检查复核，确保数量、质量到位。
（十二）积极拓展提高补充耕地数量、质量渠道。深入贯彻落实“三深一土”科技创新战略，进一步加强耕地质量调查评价与监测，建立健全耕地质量和产能评价制度，完善耕地质量监测网络，开展可提升等别耕地资源潜力调查和创新补充耕地提质改造工程技术研究，为提升耕地质量、落实“占优补优”等政策要求，提供充足的后备资源和可靠的技术保障。进一步拓宽补充耕地途径，凡通过实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦、耕地提质改造等，形成的新增耕地数量、新增水田面积和提高的耕地质量等别，经核定后可用于建设占用耕地数量、质量的补充。探索建立补充耕地数量、质量按粮食产能指标核算落实占补平衡制度，防止占多补少、占优补劣。
（十三）完善省域内易地补充耕地指标统筹和利益调节机制。市、县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区，通过委托等方式垦造耕地实现易地补充，落实耕地占补平衡。符合补充耕地国家统筹条件的，按有关规定申请国家统筹。探索建立省级补充耕地指标调剂平台，规范易地补充耕地指标调剂管理，按照补充耕地地区与占用耕地地区责权利相统一的原则，完善易地补充耕地指标流转利益调节机制。易地补充耕地指标流转形成的收益要优先用于当地耕地占补平衡补充耕地任务，剩余资金可用于当地土地整治与管理、高标准农田建设与管护、提升耕地质量、涉农基础设施和生态建设等，具体使用管理办法由市、县（市、区）政府另行制定。
五、健全耕地保护补偿激励机制
（十四）加强耕地保护补偿激励。按照谁保护、谁受益的原则，积极推进各级涉农资金整合，加大对耕地保护任务重的地区补偿力度，不让保护耕地的地区吃亏。省政府对耕地保护工作成效显著的市、县（市、区）政府，以及相关单位、个人给予表扬。各市、县（市、区）政府要结合本地区实际，研究出台耕地保护补偿激励政策，对承担耕地和永久基本农田保护任务的农村集体经济组织和农户进行奖补，让保护耕地的集体和群众得实惠，增强保护耕地的持续动力。
（十五）加大对经济欠发达地区耕地保护支持力度。在生态条件允许的前提下，大力支持耕地后备资源丰富的经济欠发达地区有序实施土地综合整治项目，优先安排经济欠发达地区提供的补充耕地指标在省级补充耕地指标调剂平台进行交易。鼓励经济较发达地区优先与经济欠发达地区通过协商调剂、委托开发等方式易地补充耕地，实现耕地保护利益调节。省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，资金收益统筹用于扶贫搬迁等，助推脱贫攻坚，实现早日脱贫。
六、强化保障措施和监管考核
（十六）加强组织领导。各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起保护耕地的主体责任，建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，正确处理经济发展、城乡建设和耕地保护的关系，把加强耕地保护和改进占补平衡工作列入重要议事日程。各有关部门要按照职责分工履职尽责，加强协调配合，形成工作合力，确保耕地保护和占补平衡各项目标任务落到实处。
（十七）完善责任目标考核制度。根据国家颁布的省级政府耕地保护责任目标考核办法，完善市、县（市、区）政府耕地保护责任目标考核制度，按照国家有关规定全面开展监督检查考核。将耕地与永久基本农田保护、高标准农田建设和补充耕地任务等耕地保护责任目标考核结果纳入领导干部综合考核评价体系，并作为领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。实行耕地保护党政同责，对履行耕地保护责任不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。
（十八）严格执法监管。完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，对耕地实行动态监测，强化耕地保护全流程监管。夯实各级政府特别是乡镇政府对耕地的属地监管责任，切实做到关口前移、重心下移、快速处理、主动反馈。健全土地执法联动协作机制，各级纪检、国土资源、公安、法院、检察院等单位和部门要做到信息共享，实现对土地违法行为的联合执法、联合惩戒，在违法发现制止、查处整改、强制执行、责任追究等各环节共同发挥作用，保持执法高压态势，对违法占用、破坏耕地尤其是永久基本农田等土地违法行为依法从严从重处理。
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