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中共山东省委山东省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见
鲁发〔2017〕8号 2017年6月1日
为贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神,充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生、补短板、防风险的关键作用,深入推进我省投融资体制改革,现结合实际,提出如下实施意见。
一、总体要求
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神,围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能,改进投资管理,强化制度创新,建立企业投资市场主导、融资渠道丰富畅通,政府管理简明规范、职能转变务实到位,宏观调控稳健高效、法制体系保障健全的新型投融资体制。
——市场为主,放开准入。加快完善现代市场体系,建立公平开放透明的市场规则,真正确立企业的投资主体地位。减少政府对企业投资的干预,更多地通过规划布局、技术标准引导市场投资行为,激活民间投资潜力和创新活力。
——转变职能,优化服务。创新投资调控的思路和方式,处理好当前和长远、改革和发展、服务和监管的关系,健全体制机制,释放市场活力,增强内生动力。积极推动投资管理重心从事前审批向过程服务转变,向事中事后监管转变,提高政府投资管理服务水平。
——创新机制,畅通渠道。强化政府投资引导作用和放大效应,改进投资支持方式,完善政府和社会资本合作模式。畅通投融资渠道,拓宽项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,引导社会资金更好地支持实体经济发展。
——统筹兼顾,协同推进。投融资体制改革与行政审批制度改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进,增强改革的系统性、协同性。加强系统上下联动和部门间协调配合,完善合作机制,形成改革合力。
二、改善企业投资管理,激发社会投资活力
(一)营造公平投资环境。最大限度地放宽投资准入,减少政府对企业投资的行政管制。按照“非禁即入”的原则,打破行业垄断和市场壁垒,面向社会资本开放,让企业成为投资活动的主体,让市场成为资源配置的决定因素。深化垄断行业、基础设施和社会事业等领域改革,在要素配置、政策扶持等方面对所有经济主体公开透明、一视同仁,为企业投资创造条件、提供便利。
(二)减少政府审批事项。按照“能免则免、应放尽放”的原则,持续推进简政放权。对于企业不使用政府投资的建设项目实行核准备案制,推进企业投资核准范围最小化。凡是企业能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节,以及可以采用事后监管和间接管理方式的投资项目一律取消核准。在《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》基础上制定投资项目管理负面清单,列出禁止、限制投资的行业和领域,负面清单以外项目一律实行备案制。
(三)精简投资项目报批手续。规范投资项目准入阶段的立项相关手续,实行备案制的项目不设任何前置条件,实行核准制的项目只保留选址意见、用地(用海)预审作为核准前置条件。清理投资项目开工前的报建审批事项,凡没有法律法规依据、审批机关通过征求部门意见或者后续监管能够解决的事项,一律取消报建审批；对确需保留的审批事项实施流程再造,加大整合力度,简化工作流程,优化办理环节,打通项目开工前“最后一公里”。
(四)推行投资项目多评合一、合并评审模式。以“联审、联评”为核心,对同一部门实施的多个审批事项实行统一受理、合并评审；在此基础上,对不同部门同一阶段审批的行政许可事项,联合开展评估评审。经济开发区、高新区、海关特殊监管区、工业园区等特定区域内的对项目建设影响差异化较小的同类审批事项,包括地质灾害危险性评估、地震安全性评估、文物保护和考古许可等,推行开展区域化评估评审,评审结果实行共享共用。
(五)规范企业投资行为。各类企业要严格遵守投资建设、城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,认真执行相关政策和标准规定,依法办理各项审批手续。对于未依法办理相关手续擅自开工建设,未按照核准、备案内容进行建设以及以不正当手段取得核准或备案手续的,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚；情节严重的,纳入违法失信“黑名单”,予以约束和惩戒。
(六)试点企业投资项目承诺制。探索“不再审批”的管理模式,按照宽进严管原则,以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心,政府部门制定准入条件、技术规范、建设标准和相关要求,企业作出具有法律效力的承诺,自主依法依规开展设计、组织施工,实行先建后验,取消原有的部门审批环节,推动形成宽审批、严监管、重诚信的管理机制。
三、完善政府投资体制,发挥引导和带动作用
(七)优化政府投资安排。政府直接投资和以补助方式安排的资金,只投向市场不能有效配置资源的公益性和准公益性项目,重点支持社会服务和管理、公共基础设施、教育文化、农业农村、生态环境保护和修复、国家安全以及重大科技创新等公共领域的项目,原则上不直接投向经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化投资方向和结构,提高投资效率。
(八)创新政府投资方式。对产业领域项目和竞争性项目,政府投资主要采取设立股权投资基金等模式,聚焦重点领域,推进重大发展战略实施。按照分步推进原则,将具备条件的省属国有企业改建为省级国有资本投资运营公司,根据发展需要,以国有资本投资运营公司为平台,整合各类财政资金,设立用好城镇化发展基金、基础设施建设基金、政府出资产业投资基金等各类基金,促进投资机构和社会资本进入。加快地方政府融资平台的市场化转型,鼓励各地通过依法注入优质资产、引入战略投资者等措施,推动地方融资平台重组整合为国有资本运营集团,推动投融资平台存量资产证券化。
(九)推动政府和社会资本合作。在政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务等领域,公平择优选择社会资本合作伙伴,增强公共产品供给能力。健全PPP模式制度体系,推进供水、供气、供热等价格改革,完善财税、用地、融资等配套政策；推行项目联审机制,建立合理投资回报机制和多样化退出机制,为PPP项目加快落地、规范实施提供制度保障。
(十)改进投资计划编制。依据国民经济和社会发展规划,编制三年滚动政府投资计划,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。明确计划期内的重大项目,建立覆盖各地、各部门的政府投资项目库。依据三年滚动政府投资计划和宏观调控方向,编制政府投资年度计划,未纳入投资计划的,原则上不安排政府投资。
(十一)改进和规范项目审批。采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算。列入国务院、国家部委或省政府批准的专项规划、区域规划的项目,以及建设标准明确、技术方案简单的项目,可简化相关文件内容和审批程序,不再审批项目建议书,直接审批项目可行性研究报告。
(十二)推行代理建设制度。对政府投资的公共服务和公共管理类项目实行委托合同管理,按照投资、建设、监管、使用职能分开的原则,选择专业化项目管理单位代理建设,项目建成后交付使用单位。项目建设期间由代建单位履行项目法人职责,按照批准的建设内容、规模、标准和投资,负责组织建设实施和投资管理,严控项目投资概算、质量标准、建设工期等,提高项目建设管理专业化、规范化水平。
(十三)加强政府投资管理。坚持节俭务实原则,健全科学的决策规则和程序,合理控制政府项目投资,从源头上杜绝“形象工程”“政绩工程”等奢华浪费建设现象。树立严守概算理念,严格概算执行和造价控制,强化概算约束,注重投资效益。本着“花钱必问效、无效必问责”的原则,完善政府投资监管体系,进一步加强审计监督,实施常态化绩效评价机制,推行第三方机构独立评价,强化评价结果应用。
四、创新融资机制,拓宽投融资渠道
(十四)大力发展股权融资。加快推进规模企业规范化公司制改制,鼓励和引导企业到境内外资本市场上市挂牌融资。通过设立发展直投基金、鼓励跟进投资等方式,促进区域资本市场加快发展,探索建立完善全省区域性股权交易市场与“新三板”等高层次市场的转板机制。探索金融机构以适当形式依法持有企业股权试点,支持符合条件的金融机构开展投贷联动业务,降低企业融资成本,提高融资服务效率。
(十五)积极推动开展债券等直接融资。合理扩大债券融资规模,积极发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等融资模式,探索建立债务融资工具发行企业和项目储备机制；加快建立规范的地方政府举债融资机制,依法依规扩大政府债券发行规模,用于公共领域重点项目建设。加快发展资产证券化,在交通、电力以及城市基础设施等重点领域开展试点推广,推动实体经济优势转化为资本竞争优势。培育发展私募市场,壮大私募股权投资机构,稳妥有序开展互联网私募股权融资试点,引导私募市场服务实体经济。支持企业并购重组,发挥政府股权引导基金作用,依托资本市场,重点在能源、交通等领域积极引入社会资本参与混合所有制改革。
(十六)加大政策性、开发性金融支持力度。在国家批准的业务范围内,充分发挥中长期融资的优势及引导作用,为全省交通设施、水利工程、棚户区改造、教育文化、健康养老等重大项目和工程提供长期稳定、低成本的资金支持。发挥专项建设基金作用,通过资本金注入、股权投资等方式,支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。
(十七)完善保险公司等机构资金的投资机制。鼓励保险资金创新交易结构,通过股权、债权、资产支持计划等多种方式,为项目建设提供长期稳定的资金支持。引导支持保险机构、保险资产管理机构等发起设立私募基金,支持基础设施、城镇化建设等重大民生工程。积极推进划转国有资本充实社会保障基金,做大做强社会保障战略储备基金,拓宽资金渠道,重点投向金融、文化、产业结构升级等领域。
(十八)发展政府性融资担保机构。探索建立资本金持续补充机制,充分考虑地方财政承受能力,做好风险防控,鼓励有条件的地方发展壮大一批主业突出、实力较强的政府性融资担保机构,形成数量适中、结构合理、竞争有序、稳健运行的新型融资担保机构体系。发挥好省级融资性担保机构股权投资基金作用,以股权形式出资参股省内主要面向小微企业和“三农”提供融资担保的担保机构。
(十九)鼓励民间融资规范发展。支持地方金融组织开展业务创新,允许符合条件的民间资本管理公司开展债券投资、受托资产管理、私募基金管理、不良资产收购处置和资产证券化等业务。探索由民营企业发起设立民间资本投融资控股公司,推动民间资金有效转化为民间资本。
(二十)支持发展跨境融资。在宏观和微观审慎管理框架下,认真落实国家加强境外投资管理的政策和规定,创新对外投融资合作方式和渠道。取消对企业和金融机构跨境融资的事前审批,对企业跨境融资实行事前签约备案管理、金融机构跨境融资实行事后备案管理。强化与“走出去”重点国家和地区在金融及外汇政策等方面的沟通合作,为符合条件的企业境外上市融资提供支持。
五、转变政府职能,提高服务管理水平
(二十一)建立投资项目管理权力清单和责任清单。根据“法无授权不可为”原则,将各级政府部门行使的对企业投资项目相关管理职权及其依据、行使主体、运行流程等,以清单形式明确列示,严格职权法定,优化运行流程,规范职权行使,做到权力运行的透明、高效、便利。根据“法定职责必须为”原则,厘清各级政府部门行使对企业投资项目相关管理职权所对应的责任事项,建立责任清单,明确责任主体,健全问责机制并向社会公布,接受社会监督。
(二十二)加强规划政策引导和重大项目示范。充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导和调控作用,明确发展方向、重点领域和约束条件,为各类投资活动提供依据和指导。加快重大项目推进,深入实施专项规划重大项目,完善前期工作,高标准、高起点建设一批具有全局性、战略性、基础性的项目,发挥重大项目配置资源、聚集要素、优化投向的示范带动作用。
(二十三)改进服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。积极稳妥推行“容缺受理”制度,对列入专项规划、区域规划以及政府确定建设的重点项目,在项目基本审批条件具备的情况下,允许缺件受理进入审核程序,实行“容缺受理、平行预审、合规审批”。清除无谓证明材料,凡是本部门、本系统已经出具的批件,可以通过信息查询方式获得的,不得要求申请人提供；凡是属于同一事项不同办理环节需要的证明材料,不得要求申请人重复提供。
(二十四)建立完善投资项目在线审批监管平台。以省政务服务平台为依托,加快建设完善信息共享、覆盖全省的投资项目在线审批监管平台,完善平台各项功能,建立投资项目统一代码制度,作为项目整个建设周期的唯一标识,实现除涉密项目外的所有投资项目网上申报受理、部门联合办理、一次办结告知的“一条龙”服务,变线下串联办理为网上并联办理,进一步提高审批效率。
(二十五)规范投资建设中介服务。各级、各部门、各单位涉及投资审批的中介服务事项实行清单管理,编制中介服务项目清单,未纳入清单的中介服务事项一律不得作为投资审批的受理条件。加快推进中介服务市场化进程,打破行业、地区壁垒和部门垄断,审批部门不得以任何形式指定中介服务机构,对各类中介服务机构提供的服务同等对待,建立公开透明、统一开放、竞争有序、监管得力的中介服务市场,加强中介服务监管,规范中介服务收费。
(二十六)强化监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,发挥投资主管部门综合监管职能、各级政府就近就便监管作用和行业管理部门专业职能,整合监管力量,提高监管水平。重点围绕项目开工、建设实施、资金使用等关键环节,加强项目建设全过程监管,确保项目建设管理合规有序。创新监管手段,充分运用互联网和大数据等技术,实现监管信息互联互通,推动实现协同监管。全面推进“双随机、一公开”监管,实行“阳光执法”,切实减轻企业负担,优化市场环境,提升监管的公平性、规范性和有效性。
(二十七)健全投融资领域相关主体信用制度。发挥省级公共信用信息平台和人民银行征信系统对规范投资行为的作用,完善守信激励、失信惩戒的约束机制,建立异常信用记录、严重违法失信“黑名单”、市场主体诚信档案等,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识。对违法违规投资主体和建设行为,及时列入平台和征信系统,并对项目单位在后续项目审批、资金扶持、银行贷款等方面给予联合惩戒。
六、强化保障措施
(二十八)加强分工协作。各级党委、政府要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,按照省委、省政府要求,加强组织领导,立足本地实际和自身职能,研究制定具体实施方案和配套政策措施。各级投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责,注重具体措施的协同衔接,加强工作配合联动,确保各项措施稳步推进。
(二十九)注重示范推广。注重发挥基层首创精神,鼓励具备条件的区域、领域先行先试并在实践中不断完善,尽快形成可复制、可推广的经验和模式,具备立法条件的上升为地方性法规,确保各项改革任务深入推进。
(三十)做好宣传引导。强化工作宣传和舆论引导,通过新闻发布会、专题培训、专家讲座等形式,对实施意见开展广泛宣传解读,及时报道各项工作进展和实际成效,加大典型案例和试点经验推介力度,最大限度凝聚共识,充分释放改革红利,促进经济社会持续健康发展。
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