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山东省人民政府办公厅关于规范政府举债融资行为防控政府性债务风险的意见
鲁政办字〔2017〕154号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
近年来，全省各级、各有关部门认真贯彻落实《预算法》和国家关于加强地方政府性债务管理各项规定，健全制度，强化预警，加强管理，较好地发挥了政府债务资金对稳增长、惠民生、防风险的积极作用。但也有一些地方存在政府债务规模较大、隐性债务增长较快、违法违规举债担保屡禁不止等问题，潜在的风险不容忽视。为进一步规范我省各级政府举债融资行为，严格防范和化解地方政府性债务风险，经省政府同意，现提出以下意见：
一、切实防范化解地方政府性债务风险
防范政府性债务风险关系经济社会发展全局，各级、各有关部门要从事关经济社会长远发展的高度，充分认识加强政府性债务管理、有效防控债务风险的重要性和紧迫性，正确处理好举债与发展、稳增长与防风险的关系，切实强化“红线”“底线”意识，不断规范政府举债行为，坚决守住不发生区域性系统性风险的底线。各市、县（市、区）政府要对本地区政府性债务风险防控负总责，进一步强化债务管理主体责任，在摸清本地区政府性债务底数的基础上，及时制定实施化解本地区政府性债务风险方案，明确债务风险处置目标，力争用2－3年时间将限额内地方政府债务率全部控制在100%的警戒线以内，用3－5年时间，使隐性债务风险明显降低，全口径政府债务风险整体可控。
加大债务高风险地区风险处置力度，被财政部列入政府债务风险预警名单的地区以及政府融资平台公司债务规模和中长期财政支出责任规模较大的市县，应于2017年年底前制定并出台实施切实可行的债务风险化解计划，明确风险化解目标、进度和工作措施，必要时可启动财政重整计划，通过调减政府投资计划、停止新上政府投资项目、压缩公用经费等一般性支出、统筹各类结转结余资金、处置政府资产等方式，多渠道筹集资金，及时将债务率控制在警戒线以内。
建立政府性债务风险管控财政奖惩机制，省财政厅要对各市政府性债务风险防控工作进行跟踪监控和绩效考核，并将绩效考核结果与省对下转移支付安排、新增债务限额分配等挂钩，对超额完成债务规模控制和风险化解目标的市县给予奖励，对未完成目标或加剧风险的给予惩罚。对债务风险化解不力的市，省政府将视情对市政府主要负责同志进行约谈，严格责任追究，督促其制定实施有效的风险化解措施，完成债务风险管控目标。
加快建立健全省市县三级政府性债务风险防控体系，各市、县（市、区）政府要根据《山东省政府性债务风险应急处置预案》要求，全面评估本地区债务风险状况，尽快制定本地区债务风险应急处置预案，建立完善本地区政府性债务管理机制和应急处置工作机制，强化风险动态监测和预警，及时排查风险隐患，切实做到风险早发现、早报告、早处置。
二、严格控制新增政府性债务规模
各级、各有关部门要严格执行国家有关法律法规和政策规定，加快建立规范的地方政府举债融资机制。省政府在国务院批准的限额内，通过发行地方政府债券方式举借政府债务。各市、县（市、区）政府确需举借债务的，由省政府代为举借，除此以外各级政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；不得以文件、会议纪要、领导批示等方式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
进一步完善政府债务限额管理和预算管理制度，地方政府债务实行限额控制，并分类纳入预算管理。下级政府在上级政府批准的限额内举借债务，必须报经本级人民代表大会或其常委会批准。省、市两级财政部门要进一步完善新增政府债务限额分配办法，建立健全举债评估论证机制，核定各市、县（市、区）新增政府债务限额时，要客观评估、充分论证其债务风险状况和财政承受能力，对财政保障能力弱、债务风险高的地区，从严从紧核定新增债务规模。根据高风险地区存量债务风险化解进度，省政府将同步调减其政府债务限额。对调减高风险地区债务限额腾出的限额空间，重点用于支持中低风险地区融资发展，使政府债务限额得到合理配置。
积极推进专项债券发行改革，完善地方政府专项债券管理制度。根据财政部统一部署，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券改革要求，在法定专项债务限额内，大力发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造适应我省实际的地方政府“市政项目收益债”，有效防范债务风险，保障重点领域融资需求，充分发挥政府规范举债对促进经济社会发展的积极作用。
三、积极化解存量政府性债务风险
各级、各有关部门要将有效化解存量政府性债务风险，特别是融资平台公司债务风险，作为风险防控的重点，主动采取切实有效措施，加快推进政府融资平台公司市场化转型，严格依法剥离其政府融资职能和违规注入的公益性资产，彻底厘清企业债务与政府债务的边界，阻断企业债务偿还责任向政府转移的通道。对主要承担公益性项目融资功能、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。转型后的融资平台公司在境内外举债融资时，应主动向债权人书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应依法合规支持融资平台公司市场化融资，严格规范融资管理。
进一步加快政府存量债务置换进度，有效降低政府融资成本。对债权人众多且不固定、存在法律纠纷等置换难度较大的存量债务，各级要提前与债权人沟通置换事宜，尽快与债权人签订债务置换书面协议，确保按规定在2018年8月底前全面完成存量债务置换任务。鼓励各级、各有关部门在现有法律法规和制度框架下，探索通过依法规范开展政府和社会资本合作（PPP），引入社会民间资本投资和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府债务依法依规转化为非政府债务，腾出资金用于重点民生项目建设。
四、规范政府和社会资本合作及政府购买服务行为
各级、各有关部门要进一步规范政府与社会资本方的合作行为。市县政府可通过单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。各级政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。除国务院另有规定外，各级政府及其所属部门参与政府和社会资本合作（PPP）项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
坚持政府购买服务改革的正确方向，严格按照国家和省有关政策规定实施政府购买服务。政府购买服务内容应严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构及融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。严格规范政府购买服务预算管理，坚持先有预算、后购买服务，所需资金应在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。国家统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务项目，按照相关规定执行。严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
五、全面纠正违法违规举债融资担保行为
各级、各有关部门要对照国家和省债务管理有关政策规定，对本地区、本部门融资担保行为、与社会资本方合作行为等进行逐项梳理，全面开展自查自纠和整改工作。对涉及违法违规举债担保的，要按规定及时督促相关部门、单位加强与金融机构及社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面予以纠正，切实防止保底承诺、明股实债、政府回购安排、固定回报承诺等不规范行为发生。
对涉及以政府购买服务名义违法违规融资的，要按规定逐项制定自查整改方案，明确整改目标、措施和期限，落实责任部门和责任人员。对已经实施的工程建设类购买服务项目，督促有关部门积极与项目承接主体、金融机构进行协商，通过转型为规范的PPP项目、改为利用预算资金分年招标采购工程、缩短政府购买服务期限等合规方式，确保在规定的期限内完成整改任务。
各级、各有关部门要结合违法违规融资担保行为整改工作，进一步调整预算支出、政府债券资金投向，优先保证在建项目后续融资需要，切实避免形成“半拉子”工程。对整改工作不力及顶风而上继续违法违规举债担保的部门、单位，要依法依规严肃追责。
六、切实加强政府性债务相关信息公开
各级、各有关部门要认真贯彻《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面推进政务公开工作的意见》及《国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》（国办发〔2016〕80号）精神，全面推进政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，回应社会关切，主动接受社会监督。要进一步完善地方政府债务信息公开制度，明确信息公开的主体、时限、载体等内容，重点公开省、市、县（市、区）政府债务限额、余额、种类、利率、期限、还本付息和用途等内容。积极推进政府购买服务信息公开，重点公开政府购买服务项目、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年度财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。大力推进PPP项目信息公开，重点公开项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。
七、健全跨部门联合监管问责机制
各级政府要加快构建由财政、发展改革、地方金融监管、人民银行分支机构、银监、证监、保监等部门组成的跨部门联合监管机制，形成对政府债务、平台公司银行贷款、企业债券、公司债券、私募股权基金、融资租赁、资产管理计划、保险融资、互联网金融以及政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府投资基金等全方位监管体系，严防监管死角，强化监管合力。要建立健全政府性债务动态监控机制，提高日常监管工作质量。加大监督检查力度，对违法违规举债或担保、违规使用债务资金等行为，发现一起、查处一起、问责一起。
山东省人民政府办公厅
2017年9月29日
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