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中共福建省委福建省人民政府关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见
闽委发〔2014〕24号
各市、县（区）党委和人民政府，平潭综合实验区党工委和管委会，省直各部门：
为贯彻落实党的十八届三中全会和省委九届十一次全会精神，推进国土资源节约集约利用，保障发展和保护生态，现提出如下意见：
一、优化国土资源开发利用布局
（一）加强土地利用规划计划管控。严守耕地红线和生态红线，合理安排生产、生活、生态空间，推进国土集约开发、分类保护和综合整治，逐步形成人口、经济、资源、环境相协调的节约集约型国土空间开发格局。到2020年，确保耕地保有量不低于1910万亩、基本农田保护面积不低于1710万亩，单位地区生产总值用地面积比2013年下降30％。
科学编制并严格执行土地利用总体规划，强化城乡建设用地规模刚性约束和土地用途管制，严控总量，优化增量，盘活存量，提高建设用地利用效率。城乡建设、产业发展、基础设施布局等相关规划应与土地利用总体规划衔接，相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模或布局的，有关市、县政府应及时组织规划调整或修改，并报原审批机关审批。积极探索“多规合一”，科学划定生产、生活、生态空间管制界限，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀。
（二）严格按照规划落实项目用地保障。建设项目选址时，由建设（规划）部门会同国土资源、林业部门对项目是否符合土地利用总体规划、城乡规划及林地保护利用规划，是否占用基本农田等进行比对，引导建设项目在符合规划和产业布局的区域内落位。不符合规划的，国土资源部门不得通过用地预审，建设（规划）部门不得核发规划许可；项目涉及用海的，应征求海洋行政主管部门意见。
优先保障重点项目用地。对列入我省进一步加快科学发展跨越发展行动计划的重大项目合理用地需求，所需新增建设用地指标由省级统筹安排、予以保障。对重大项目用地报批，要提前介入、主动服务、加强指导，加快组件、审批进度，确保项目按时开工建设。加强产业项目遴选，禁止向淘汰类产业项目供地，严控限制类产业项目用地。调控用地结构和时序，对用地面积大于300亩的重大产业项目，应一次性规划预留，按照分期建设需要，分期批地、供地，防止圈地。对符合引进条件的高层次创业创新人才，其生活用房可由市、县政府按照人才公寓有关规定组织开发建设并予以保障，或通过“限房价、竞地价”市场方式按限价商品住宅予以保障。
（三）大力保护生态用地。实行城市生态用地差别化管理。结合基本农田和生态红线划定，保留连片优质农田和菜地，作为城市绿地和生态用地，充分发挥耕地的生产、生态和景观等多重功能。最大限度保护城市中大面积连片的园地、山林、水面、湿地等具有生态功能的非建设用地，并原则上按照原地类进行管理，不得随意转为建设用地。
二、严守耕地红线
（四）严格基本农田划定保护。各地应依据土地利用总体规划，加快推进基本农田划定工作，按照耕地质量等别优先将优质耕地划为基本农田，完成基本农田保护地块标图建库、落到实地。各级政府要加快推进高标准农田建设，确保完成“十二五”期间全省325万亩高标准农田建设任务。
建立基本农田保护激励机制，省级财政从新增建设用地土地有偿使用费等资金中按照每年每亩60元标准补助23个省级扶贫开发重点县用于基本农田管护，补助资金支付给具体管护基本农田的农村集体经济组织或农户等。其他市、县（区）政府应按照不低于省级补助的标准，从新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等资金中安排补助用于本辖区内基本农田管护。鼓励耕地及耕地后备资源充足的县（市、区）在完成基本农田保护任务的同时，承担国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目占用基本农田的异地补划工作，省级财政一次性按照每亩2000元标准给予奖励，奖励资金从新增建设用地土地有偿使用费中安排，由县（市、区）统筹用于基本农田管护等支出。
（五）创新耕地占补平衡机制。进一步强化市、县（区）政府耕地占补平衡责任落实。省政府根据各地耕地保有量、耕地后备资源和建设占用耕地等情况，下达各设区市年度补充耕地任务，并由设区市政府分解落实至县（市、区）政府。从2015年起，设区市本级、县（市、区）应按照建设实际占用耕地数量落实补充耕地，本辖区无法落实的，应通过异地有偿调剂方式落实。对未完成年度补充耕地任务的地区，在整改到位前，除省及省以上重点建设项目外，暂停受理其非农业建设占用耕地申请；对建设项目占用耕地无法落实补充耕地的，不予批准农用地转用和土地征收。
能源、交通、水利、军事设施等省及省以上重点项目建设占用耕地的，仍由项目所在市、县（区）负责补充耕地，省级财政给予一定资金补助。省国土厅应建立补充耕地指标交易平台，并做好指标交易的服务、指导和监管工作。
（六）鼓励农户联合自行组织开展土地整治。按照“政府引导、农民自愿、以奖促建、先建后奖”原则，鼓励农户自主自愿联合，在一定规模的连片耕地上自行组织开展土地整治，实施土地平整、灌溉排水、田间道路和农田防护等工程。项目竣工后，由设区市国土资源、农业、财政部门组织验收，验收合格的项目给予奖补，奖补资金由设区市从土地整理复垦开发专项资金中列支。
（七）加强补充耕地项目管理。完善土地开发整理工程建设标准，严格项目稽查工作，确保项目质量。建立耕地质量等级评价制度，鼓励开发建设优质耕地，补充耕地项目应先评定质量等级后再验收。设区市对辖区补充耕地数量和质量负总责，市、县两级补充耕地项目由设区市国土资源部门会同农业部门组织验收。补充耕地数量不实、质量不合格的，责令限期整改。
三、提升开发区土地利用水平
（八）优化开发区用地布局。原则上实行“一县（市、区）一区”，引导工业项目在开发区内集中落位。支持山海合作共建产业园区，鼓励沿海产业项目向山区转移。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的建设用地范围外设立各类城市新区、开发区和产业集中区。对布局不合理、因城乡规划修改需调整区位的开发区，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下可依法调整区位，合区并园。开发区土地节约集约利用评价综合排名居全省前三分之一或土地投入产出水平高于全省省级开发区平均水平，且因发展确需扩大规划用地范围的，可申请扩区。
（九）强化开发区用地内涵挖潜。严格开发区工业用地准入门槛，制订各开发区亩均投资强度和最低单独供地标准，提高工业用地投资强度和利用效率。鼓励使用多层标准厂房，各开发区应根据产业发展需要集中建设多层标准厂房，支持各类投资开发主体参与建设。国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过１．２的，所需年度新增建设用地计划指标由省级统筹保障。对小微企业一般不再单独供地，应引导其租赁或购买多层标准厂房。鼓励企业盘活存量建设用地，实现“零增地”发展，在符合规划和安全要求、不改变用途的前提下，利用现有工业用地开发建设多层厂房需要增加容积率的，不再增收土地价款。对购买多层标准厂房的企业，可以分割转让对应的房产、国有建设用地使用权。
（十）加强开发区土地节约集约利用评价。依据开发区土地节约集约利用评价规程和数据库标准，定期组织开展开发区土地节约集约利用评价工作。由省国土厅会同省经信委、科技厅、商务厅定期公布开发区土地节约集约利用评价结果，并对后10名限期整改。
四、发挥市场机制决定性作用
（十一）逐步扩大有偿使用范围。全面执行能源、交通、水利等基础设施项目用地定额指标，在项目可行性论证、初步设计、用地报批、供地等环节，认真审查，严控规模。深化国有建设用地有偿使用制度改革，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，缩小划拨用地范围，通过价格杠杆约束粗放利用，激励节约集约用地。符合《划拨用地目录》的项目，鼓励项目业主以有偿使用方式取得土地。鼓励划拨土地盘活利用，原划拨土地符合规划并依法经市、县政府批准，可办理出让、转让、租赁等有偿使用手续，可与其他存量土地一并整体开发或由原土地使用权人自行开发。经依法批准后，鼓励闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。支持铁路建设实施土地综合开发，积极引导市场主体参与铁路站场及周边土地综合开发。
（十二）试行先租后让。在有条件的地区，可试行先租后让的土地供应方式，在确定租赁期、建设周期、税收等相关条件后，以竞争方式出租土地。租赁期满，达到约定条件的，再予办理土地出让手续。鼓励各地以工业项目用地在法定最高出让年期内缩短出让年期等方式实行弹性出让，探索推行工业用地长期租赁。
（十三）探索建立城乡统一建设用地市场。稳步推行集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。整合拓展现有国有土地使用权交易平台，引导集体经营性建设用地与国有建设用地在同一交易平台上进行公开交易，激活城乡土地要素市场。加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，做到应发尽发。在符合规划和用途管制的前提下，探索建立集体经营性建设用地流转办法，允许依法取得的集体经营性建设用地以转让、出租、入股、联营等多种方式进入土地市场交易，促进存量集体经营性建设用地盘活增效。
（十四）加强地价管理。适度提高各类用地的基准地价，2015年底前，各市、县（区）政府应完成并向社会公布新一轮基准地价，以后原则上每两年修订更新一次。建立实施出让宗地价格公开查询制度，各级国土资源部门应以基准地价等为依据，合理确定土地出让底价。探索建立工业用地与居住用地的合理比价机制。
（十五）调整城镇土地使用税征收范围及土地等级。充分发挥税收杠杆作用，促进节约集约用地。各市、县政府可适时调整土地使用税征收范围及土地等级，使土地使用税的征收范围和分等定级客观反映本地区地价和土地收益。
五、大力推进地下空间开发利用
（十六）加强地上地下空间整体开发。开展城市地质环境调查评价，做好重点发展区域地质资源环境承载力和场地适宜性综合评价，为地下空间科学合理开发奠定基础。建设（规划）部门在编制各类规划时，应充分考虑城市交通、商业、娱乐、人防、绿化等多功能、一体化、综合型公共空间立体开发建设，特别是地下空间的综合开发利用。鼓励建设项目整体设计，分层布局，实现地上地下空间一体开发利用。
（十七）鼓励地下空间开发。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年限参照在地表设立建设用地使用权的相关规定执行。地下空间建设用地与地上土地使用权一并出让的，地下空间建筑面积可不计算容积率。
六、加大土地盘活利用力度
（十八）有效处置批而未用土地。各市、县（区）政府应定期组织对批而未用土地数量、类型进行调查核实，编制地块清单，分类采取调出指标置换用地、调整项目加快供地、二次招商、督促限期开工等措施进行盘活。省国土厅要定期对批而未用土地数量较多的市、县（区），特别是１０年以上批而未供、闲置土地数量较多的市、县（区）进行通报，并督促处置到位。对闲置土地要严格按照《闲置土地处置办法》的规定进行及时处置。非因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，依法无偿收回。对供地率达不到７０％的市、县（区），除省及省以上重点项目、民生项目、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点项目用地外，暂缓批准新的农用地转用和土地征收申请。
（十九）推进城乡低效建设用地再开发。实施农村土地综合整治，促进农村低效、空闲土地盘活利用，改善农村生产条件和人居环境。加大旧村复垦力度，拓宽我省城乡建设用地增减挂钩政策实施范围，低效利用的村、镇居民点复垦为耕地的可核定增减挂钩指标，历史遗留损毁的采矿用地复垦为耕地的可参照执行。复垦为水田的，按照所核定增减挂钩指标的１０％给予指标奖励，奖励的指标不用于抵算补充耕地任务。增减挂钩指标交易情况应公开透明，保障原土地使用权人知情权。增减挂钩指标收益分配应向原土地使用权人倾斜，支付给原土地使用权人的比例应不低于指标收益的60％。
在严格保护历史文化遗产、传统建筑和保持特殊风貌的前提下，规范有序推进城镇更新和用地再开发。各市、县（区）要结合本地实际研究制定“三旧”改造方案，鼓励原土地使用单位、农村集体经济组织和社会资金在符合相关政策的前提下，采取自主开发、联合开发、收购开发等模式参与低效建设用地再开发，实现多方共赢。
（二十）探索建立农村宅基地退出机制。严格执行“一户一宅”政策，已有宅基地的农民申请新建住宅的，应与所在农村集体经济组织签订旧宅基地退出合同，约定未按时退回旧宅基地的违约责任，确保按期腾退。对将空闲宅基地腾退交由农村集体经济组织统一收回，复垦为耕地的，按照相关政策给予经济补偿；作为集体经营性用地的，原产权人可将腾退的宅基地基底面积折价入股，获得经营收益分成。对主动放弃宅基地及其地上住宅进城居住的农民，可以享受城镇保障性住房政策，由地方政府提供保障性住房，或对购买首套商品房给予优惠政策。
七、大力推进绿色矿山建设
（二十一）加强矿产资源管理。严格划定鼓励、限制和禁止矿产资源勘查开采区域，禁止开采区一经划定，不得新设采矿权（地热、矿泉水除外），已设立采矿权的由所在地县级政府限期关闭退出，并给予适当补偿。2016年底前完成第三轮矿产资源规划编制工作。开展土地质量与生态地质环境综合调查，进一步提高基础性、公益性地质工作服务水平。严格执行勘查开发准入和退出制度，从严从紧设立矿业权，逐步减少全省矿山数量。新设采矿权要严格执行储量规模要求和最小开采规模标准，鼓励匹配下游产业链项目。积极推进探矿权收储改革试点，以招标拍卖挂牌方式出让铁、铜、金、银探矿权，储量规模达到中型以上的，试行有偿收储。建立净采矿权出让联席会议制度，市、县（区）政府要组织相关部门及矿山所在地乡镇，对拟出让采矿权项目涉及的环境评价、林地占用、水土保持等进行论证，形成一致意见后，方可实施出让。
（二十二）提高矿产资源综合利用水平。矿山开采回采率、选矿回收率、综合利用率及矿山绿化率等主要技术经济指标不得低于国家或省规定的最低标准。已建矿山达不到要求的，限期整改，到期仍未达到要求的，由所在地县级政府依法予以关闭。进一步完善采矿权出让合同，绿色矿山建设内容应作为采矿权出让合同的重要组成部分，明确矿产资源综合利用、技术创新、矿山复绿和土地复垦等方面要求，约定绿色矿山建设的权利、义务和违约责任。
（二十三）加强矿山生态环境恢复治理。加强矿产资源开发利用监管和矿山生态环境管护，新建的煤与小型金属矿山原则上采取地下开采。综合运用矿山生态环境恢复治理、土地复垦等政策手段，督促矿山企业履行矿山生态环境恢复治理和土地复垦义务，全面推进矿区土地复垦。对未按期缴存矿山生态环境恢复治理保证金与土地复垦费、未按照矿山生态环境恢复治理方案与土地复垦方案开展治理复垦或治理复垦不符合要求的，责令限期整改；逾期未整改到位的，要依法查处，不予受理采矿权延续及变更登记等申请。
八、强化保障措施
（二十四）强化服务和监管。各级党委、政府和有关部门要把国土资源节约集约利用的目标要求和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系，进一步推动国土资源科学管理、高效利用，保障经济社会可持续发展。纪检（监察）、国土资源、发改、经信、科技、财政、人社、环保、建设（规划）、农业、林业、水利、海洋渔业、商务、审计等部门要密切配合，各司其责，加强监管，形成国土资源节约集约利用工作合力。要进一步梳理优化用地预审等用地审批手续和流程，提高用地审批效率。各级政府要加强对用地报批、征地交地工作的组织领导，落实和谐征迁工作法，保障重大项目建设用地；要通过整合执法力量、应用技术手段、开展移动执法强化执法监察，保持严厉打击违法违规用地用矿行为的高压态势，维护良好的国土资源开发秩序。
（二十五）加强廉政建设。各级党委、政府要高度重视国土资源领域党风廉政建设和反腐败工作，深入推进惩防体系建设，强化廉政风险防控。各级各有关部门领导干部要切实履行一岗双责，严格依法行政。国有建设用地使用权、矿业权出让等资源配置要实行业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯。重大、典型案件要实行挂牌督办、公开曝光，强化对国土资源管理的全方位监督。
各地和省直有关部门要根据本意见，结合实际，制定实施细则。
中共福建省委
福建省人民政府
2014年11月2日
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