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《中共吉林省委吉林省人民政府关于印发〈吉林省深化扩权强县改革试点实施方案〉的通知》
吉发〔2013〕16号
各市、州党委和人民政府，长白山开发区，梅河口、公主岭市党委和人民政府，省委各部、委，省政府各厅、委和各直属机构，各人民团体：
现将《吉林省深化扩权强县改革试点实施方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
中共吉林省委
吉林省人民政府
2013年9月18日
吉林省深化扩权强县改革试点实施方案
县域在全省经济社会发展全局中占有重要地位。强县才能强省，富县才能富民。为培育县域经济增长的内生动力，促进民营经济陕发展大发展，实现富民强县目标，为全省县域加快发展积累经验，从2013年开始，在梅河口市、公主岭市开展深化扩权强县改革试点工作。
一、试点工作总体要求
(一)指导思想
认真贯彻落实党的十八大和省委十届二次全会精神，以突出发展民营经济为主题，以富民强县为核心，坚持解放思想，深化改革，勇于实践，大胆创新，推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，努力把试点市建设成为综合实力强、发展后劲足、充满活力的中等城市。
(二)基本原则
坚持科学发展。把发展作为第一要务，用发展和改革的办法解决前进中的问题。坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式。坚持统筹城乡、区域、经济社会、人与自然协调发展，全面推进经济、政治、文化建设：牢固树立科学发展和安全发展理念，绝不能以牺牲环境、资源、人的生命为代价换取发展，处理好发展与安全、发展与维护生态环境的关系，走出一条绿色低碳、节能环保的可持续发展之路。
坚持改革创新。把体制机制创新贯穿于试点全过程，准确把握试点方向，勇于突破现有条条框框，大胆探索，务求在重点领域和关键环节取得实质性突破。
坚持因地制宜。试点工作要从实际出发，不照抄照搬外地已有经验，探索能够充分体现本地特色的发展路径和发展模式。
坚持统筹兼顾。正确把握和妥善处理试点中遇到的各种问题，确保稳定协调发展。努力做到局部利益和整体利益、当前利益和长远利益相统一，充分调动各方面积极性。
坚持依法行政。坚持法治精神，推动政府行为法制化、规范化进程。切实落实执法责任制，保证国家机关严格依法办事，依法管理经济和社会事务。严格处理各种涉软、涉农、涉群等违法违纪行为。
(三)主要目标
经过一个时期的努力，把试点市建设成为全省民营经济快速发展、体制机制改革取得重大突破、富民强县成效显著的先行样板。
到2015年底，试点市民营经济实现跨越发展，重点领域和关键环节的改革取得重大突破。民营经济增加值、主营业务收入力争在2012年基础上翻一番，城镇化率每年提高2—3个百分点，经济总量、财政收入、城乡居民收入增长幅度在全省县域中处于前列。
到“十三五”末，将梅河口、公主岭两市基本建设成为具有较强活力的中等城市。
二、试点工作主要内容和重点任务
(一)加快转型升级，构建经济强县的产业支撑体系
加快推进新型工业化。扶持医药、能源、农产品加工、食品、汽车零部件等本地主导产业做大做强。大力推动以工业集中区为基本平台的产业集聚区和民营经济孵化基地建设。积极推进重大项目建设，承接产业转移，发展配套产业；加快重点技改项目和节能减排项目建设；推动战略性新兴产业发展；促进工业经济走上“资源节约型、环境友好型”发展轨道。
夯实现代农业发展基础。坚持完善农村基本经营制度，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。在扩大农民合作社覆盖面的基础上，建立并完善农民合作社的治理结构，推动农民合作社内涵型发展。注重农产品加工业集群发展，着力推动农业产业化经营机制创新。围绕五大主导产业、十大产业系列建设现代农业产业体系；遵循专业化、区域化生产规律，构筑特色鲜明的产业带。
培育和提升服务业。积极探索县域服务业发展规律，因地制宜地构建面向城乡的服务业体系。注重以主导产业为基础，衍生新型生产服务业。运用现代服务理念、现代经营方式和信息技术改造提升传统服务业。以中等城市建设为目标，规划和适时启动城市服务业集聚区建设。重视面向农村的生活服务业和农业服务业的发展，加快推进公共服务设施向农村延伸，建设农村社区服务体系。
全面提升县域经济发展平台。用信息化引领和推动产业升级、结构优化和发展方式转变。重视物联网、“数字城市”和“智慧城市”建设。基本建成覆盖全域、多网融合、安全可靠的综合信息基础设施。
(二)全面实施“五大工程”，以机制创新推动民营经济实现突破性发展
强化“全民创业”机制创新。培育全民创业文化，创新小微企业成长政策。创新现有支持全民创业方面专项资金投入方式，积极研究探索设立投资引导基金。创新县域职业教育模式。探索大学生创业支持制度、特殊群体创业支持制度。除国家明令禁止外，所有领域一律对民间资本开放，不得设置附加条件。清理、取消和调整行政审批项目，所有审批和收费项目向社会公布，实行阳光政务。加快推行并联审批制度。健全法制环境，严格规范审批行为和涉企检查。
实施招商引资机制创新。创新招商引资方式，改革和完善适合本地的招商引资政策。开展招商、养商、稳商、强商、孵商系统工程建设，将试点市建设成全省招商引资的示范平台。通过机制创新、平台建设，不断加大招商引资力度，使域外引进项目的数量和质量有较大突破。
推进工业集中区运行机制创新。探索产业集群发展规律，培育工业集中区产业集聚和企业集中功能。建立企业向工业集中区集聚的机制、工业集中区服务企业的机制。以工业集中区运行机制创新推进产业集群化发展和产业转型升级。
加快社会组织培育及创新。试点市要积极探索政府职能向社会组织转移的改革路径。积极培育行业协会和商会，充分发挥协会、商会在整合资源、开拓市场、维护权益和行业自律等方面的作用。放宽行业协会和商会注册条件，简化登记注册手续，鼓励企业和个人参与和组建各类行业协会和商会。
(三)加快生产要素市场化改革，破解要素瓶颈制约
开展征地制度改革试验。界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。提高农民在土地增值收益中的分配比例，按照同地同价原则，对被征地农民和集体经济组织给予及时足额合理补偿。改革征地补偿安置办法，体现农民的财产权益，探索建立多种补偿安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障等问题，确保被征地农民长远生计有保障。
开展农村集体建设用地使用权流转试点。在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权基础上，在有关法律法规框架内探索集体建设用地使用制度改革，逐步建立城乡统一的土地市场。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，通过作价入股、联营、联建等形式，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转。
积极开展城乡建设用地增减挂钩试点。积极开展农村土地整治，国土、建设、财政、农业、规划等部门通力协作，各司其职，抓好增减挂钩试点项目实施和农村土地整治工作。省直有关部门要保障试点市增减挂钩周转指标，加快增减挂钩试点项目审批。
积极稳妥推进土地适度规模经营。在坚持家庭承包经营基本制度长久不变的基础上，按照“依法、自愿、有偿”原则，积极稳妥推进土地流转，发展适度规模经营。严格保护农民在土地流转市场中的主体地位，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。建立完善土地流转服务中心、托田所、土地银行等县、乡两级土地承包经营权流转市场。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准人和监管制度。
完善金融服务体系。鼓励和支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持农村信用社和农村合作银行改制为农村商业银行，鼓励域内外金融机构在试点市发起设立村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构。完善农业担保体系。要在2013年底前组建“物权融资农业发展公司”，积极开展土地收益保证贷款试点，并探索利用以林权、草场权、水权等方面收益为保证的融资新模式。逐步建立完善农村信用体系，建立农户信用信息平台，开展诚信户、诚信村、诚信乡(镇)建设。健全农业保险制度，开展农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制试点。
培育和完善城乡统一开放、规范有序的人力资源市场。探索建立城乡统一的就业、失业登记制度，努力建设城乡居民享有统一政策和同等服务的就业市场。加强农村劳动力转移就业技能培训基地建设，扩大就业再就业政策扶持范围，完善面向城乡就业困难群众的就业援助制度。探索建立农民转移就业后失业待遇保障机制。
(四)深化城镇化配套制度改革，推动试点市向中等城市跨越
按照中等城市框架谋划城市发展整体布局，突出个性，彰显差异。树立全域规划理念，把国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上。抓紧研究制定民营经济发展规划，努力做到“四规”合一。
深化户籍制度改革。改革户籍制度要以不损害农民的合法权益为前提。在推进过程中，要严格执行国家的有关法律法规，尊重、维护好农民的各种权益。对户口迁出的农民，探索其原有的集体经济组织成员权利的流转方式和保障方式。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。
加快建设农村土地流转市场。全面开展农村集体土地所有权、土地承包经营权、农民房屋所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权和林权的确权、登记和颁证工作，依法明晰和确认集体、农民的土地财产权利。探索建立县级农村产权交易平台，推动农村资产资本化。规范和严格管理农村宅基地，鼓励和扶持农民在有关规划范围内自愿联建住宅和相对集中居住区。研究探索农民住房在更大范围内交易的具体办法。
推进城乡保障制度衔接并轨。探索建立进城务工人员各类保险与城镇职工各类保险的衔接机制。完善落户城镇农村人口原有新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险与城镇居民社会养老、基本医疗保险的衔接并轨办法。研究制定落户城镇农村人口纳入城镇住房保障体系的具体办法。
建设农民宜人的城镇居住区。充分考虑城镇化进程中新市民的构成及城镇生活成本承受能力，建设与需求层次相适应的多类型城镇居住区。在赋予进城农民与市民同等国民待遇的前提下，按照低成本人口城镇化的理念，建设农民可入可居的城镇市民居住区，最大限度地降低农民变市民的城镇进入成本和居住成本，实现农村劳动力与农村人口的整体转移。
合理规划和建设农民集中居住区。探索居住模式，必须尊重农民意愿和居住习惯，在充分考虑农民生产和生活实际需要的基础上，让农民自主、自愿选择，绝不能因集中居住区建设增大农民生活成本，影响农民正常生产活动和生活水平。要逐步改变农民居住过于分散的状况，有条件的地方可以探索建设农民集中居住区。坚决反对不顾农民意愿，不顾农民生产方式和生活方式特点，强迫农民“上楼”的做法，依法保护农民利益。探索农民集中居住区建设与管理模式，完善乡村治理结构，创新农村经济组织、行政组织、社会组织的功能、结构及运行方式。加大公共财政投入力度，重点向集中居住区基础设施建设倾斜，通过比较完善的公共服务吸引农民进入。
着力保障和改善民生。要把 民生放在更加突出和重要的位置，把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，坚持立党为公、执政为民，在经济发展过程中，切实保障和改善民生，着力解决好老百姓关心的实际问题，特别是安全这个头号民生问题。努力让人民过上好日子，让发展成果更好更公平地惠及全体人民。要把加快富民作为首要任务，高度重视GDP的含金量问题，在加快发展的同时，更加注重千方百计提高职工群众收入水平，让发展成果、GDP增长更多地体现在人民群众收入水平的提高上。要大力发展科技、教育、文化、医疗、社保等社会事业，全力办好民生实事。特别是要高度关注困难群体生活，进一步完善城乡救助体系，不断提高城乡低保保障标准和补助水平，加大各项救助力度，切实让城乡困难群众的基本生活得到保障。要通过实践探索和改革创新，在城镇化建设、完善社保体系、加强和创新社会管理等方面工作中不断完善改善民生的制度设计，努力建立长效机制，逐步把改善民生纳入到制度化、法制化、科学化的轨道。
(五)实行省直管县体制改革，释放县域经济发展活力
调整管理体制。试点市党委、政府直接向省委、省政府报告工作。试点市党委和政府各部门(单位)依照法律、法规，接受省委、省政府对应部门(单位)的业务指导或者领导。人大、政协体制和法院、检察院体制暂时不变。
扩大试点市政府经济社会管理权限。赋予试点市政府地级市政府的经济和社会管理权限。地级市不再对试点市行使审批和管理职能。试点市政府需报请地级市政府审批、核准的事项，依法改为直接报省政府审批、核准。原由地级市政府对试点市政府行使的社会管理职责，调整为由试点市政府直接对省负责。省直有关部门要进一步向试点市下放经济社会管理权限，凡适宜由试点市政府行使且法律、法规不禁止下放的行政管理权，都要下放给试点市政府。
推进相关改革。试点市党政正职领导干部仍由省委管理，其他正副县级领导干部由省委组织部代省委管理。试点市的统计数据直接向省对口部门上报，并抄送所在地级市。试点市的经济社会数据单独统计，并计入所在地级市总量。试点市政府经济社会发展目标考核由省里组织进行。
推动扩权强镇改革。将梅河口市山城镇、公主岭市范家屯镇这两个人口规模较大、经济基础较好、财政实力较强的特色城镇纳入全省推进示范城镇建设中，开展扩权强镇改革，赋予其部分县级经济社会管理权限，推动其向小城市加快转变。
三、试点工作组织领导
深化扩权强县改革试点是新时期、新形势下事关全局的重大试验。试点市党委、政府要把试点工作作为县域发展全局的战略任务，提高认识，统一思想，切实加强组织领导。
省委、省政府主管领导对试点工作负总责，统筹协调各方面力量，解决试点中遇到的重大问题，研究制定有关政策。省委财经办作为试点工作的具体协调指导部门，会同省委组织部、省编办、省发改委、省财政厅、省人社厅、省农委、省国土资源厅、省住建厅、省公安厅、省工信厅、省法制办、省金融办、省教育厅、省民政厅、省经合局、省统计局、省交通运输厅、省商务厅等省直相关部门负责试点日常工作。
省直相关部门要进一步研究制定向试点市下放行政审批权限的具体办法，要在资金、项目、政策等方面给予重点倾斜和特殊支持。省、市两级要对试点市加强业务指导和培训，确保工作衔接有序、工作程序规范。省直相关部门要研究制定试点工作考核管理和激励约束的有效办法，按照职责分工对试点工作进行动态监测，对试点中出现的问题要早发现、早解决，及时调整完善有关政策。要根据试点工作进展情况，适当时机再选择部分县(市)开展试点，进一步扩大试点范围。试点市要参照省里做法，建立健全组织领导机构。要依据本方案抓紧研究制定实施细则。要建立定期报告制度，及时上报试点工作有关情况。
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