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中共吉林省委吉林省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见
吉发〔2017〕37号 2017年12月11日
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）精神，结合我省实际，提出如下实施意见。
一、准确把握农村集体产权制度改革总体思路
高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，全面贯彻落实党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻落实新发展理念，大力实施乡村振兴战略，走吉林振兴发展新路，按照党中央、国务院决策部署和省委十一届二次全会精神，以明晰农村集体产权归属、保障农民财产权益为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，不断壮大集体经济，坚持把握正确改革方向、坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿、分类有序推进改革、坚持党的领导的基本原则，探索集体经济新的实现形式和运行机制，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，不断解放和发展农村社会生产力，紧密结合农业供给侧结构性改革和精准扶贫，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，推动城乡融合发展，率先实现农业农村现代化，为巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
2017年开始，力争用3年左右时间完成农村集体资产清产核资任务，力争用5年左右时间完成经营性资产股份合作制改革任务。鼓励完成清产核资且条件成熟的地方直接开展成员确认、股权设置和股份改革等工作，提前完成农村集体产权制度改革。
二、全面完成农村集体产权制度改革重点任务
（一）清产核资。全省乡、村、组要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。农村集体资产包括集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对集体债务、老股金和农村承包合同等要逐笔查实，账外债务、持股证明和承包合同主要内容应登记备查。对政府扶持集体经济发展的拨款、减免税费等形成的资产，归农村集体经济组织所有，取得相关原始凭证，纳入账内核算，按实际使用情况，分清资产类别。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目。对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续。对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资由县级党委政府统一组织实施，县乡农业等相关部门要深入村屯加强指导，以村级为主全面清理核实集体资产，按资源性资产、经营性资产和非经营性资产，分别登记造册并整理归档。资产清理核实结果要及时张榜公布，经村集体经济组织成员大会或成员代表大会确认，及时报乡镇政府备案。聘请有资质中介机构进行清理核实的，须经集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定，报乡镇政府备案。
（二）产权界定。在清产核资基础上，准确界定不同集体经济组织之间和集体与外部单位、部门的产权关系，落实集体资产所有权，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。对不同集体经济组织之间的产权归属，要把农村集体资产的所有权确权到各级农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权，防止平调集体资产。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。对集体与外部单位、部门的产权关系，要按照“谁投资、谁所有”的原则，充分考虑资产形成的过程，从有利于管理和农村社会稳定出发，尊重历史、照顾现实，实事求是地界定集体资产权属。严格划清集体资产和国有资产边界，防止产权纠纷。
（三）成员确认。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。县和村要制定确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和办法，县级报省备案，村级报县备案，建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度。成员确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。
（四）股权设置。股权设置应以成员股为主，集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股是按集体资产净额的总值或一定比例折股量化，无偿或部分有偿地由符合条件的集体经济组织成员按份享有，成员股可由人口股、农龄股、土地股、房屋股等一项或多项构成。集体股是按照集体资产净额的一定比例折股量化，由全体成员共同所有的资产，集体股占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定，但最高不得超过20%，集体股获得的分红主要用于集体扩大再生产、集体公益事业、弥补福利费缺口、弥补以前年度亏损和转增积累等方面。
股权设置时，要将农村合作基金会清盘关闭时的折股股金，经集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论确定量化标准，优先落实给持股人。
（五）股份改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，落实到农户、到成员个人，编制名册，发放证书，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。已经实行股份合作的，要总结经验，健全制度，让农民有更多获得感；没有开展股份合作的，可根据群众意愿和要求，先进行试点，再由点及面展开。农村集体经营性资产的股份合作制改革只能在农村集体经济组织内部进行。鼓励各地积极开展土地股份合作发展现代农业、休闲农业和乡村旅游等新产业新业态。
（六）股权管理。农村集体资产股权实行静态管理，提倡不随人口增减变动而调整。成员股可以在本集体经济组织内部进行有偿转让，但要防止和避免股权集中到少数人手中；成员股的继承，由本集体经济组织制定具体办法，并符合《中华人民共和国继承法》的相关规定；由本集体经济组织赎回的，一般应由成员自愿提出退出股份申请，本集体经济组织按照一定的程序和价格收购。建立集体资产股权登记制度，详实记录农村集体经济组织成员持有的集体资产股份取得、继承、抵押、担保、交易、收益等信息。具备条件的地方，探索研究制定集体资产股权抵押、担保贷款办法。
（七）注册登记。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，是特别法人，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上地方政府农业（农经）部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理相关手续，开展经营管理活动。未实行经营性资产折股量化的地方，可申请成立经济合作社；实行经营性资产折股量化的地方，可申请成立股份经济合作社。注册登记的农村集体经济组织，启用新的账目和专用印鉴，乡镇将代管的村级公章移交给村民委员会。农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，成立成员大会。成员大会是集体经济组织最高权力机构，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，须经成员大会或成员代表大会三分之二以上审议通过后方可实施，实行持股成员一人一票表决制度，防止少数人操控。成员大会选举产生理事会、理事长和监事会、监事长，理事长是法人代表，监事长列席理事会会议，理事会成员人数应为单数，监事会成员不得少于3人，理事会成员和监事会成员不得兼任。村干部是集体经济组织成员，可兼任村集体经济组织理事长、监事长等职务。
三、发展壮大新型集体经济
（一）完善农村集体经济组织功能。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。
（二）增强农村集体经济实力。结合当地实际，积极探索发展农村集体经济有效途径。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过项目开发、入股或者参股农业产业化龙头企业（或农民合作社）、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。
（三）加强农村集体收益分配管理。健全集体收益分配制度，明确收益分配范围，规范收益分配顺序，确定公积金、公益金提取比例和收益分配比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。收益分配按照多赚多分、少赚少分、不赚（亏损）不分的原则进行，严禁举债进行收益分配。年度收益较少，经成员大会或成员代表大会讨论通过，当年可以不向成员进行收益分配，将当年未分配的收益结转下年。
（四）强化农村集体资产监管。加强乡镇农村经营管理体系建设，乡镇农经站要继续实行以县级农村经营管理部门为主的双层领导管理体制，按照核定的编制配齐人员，确保事有人管，责有人负，依法加强档案管理，确保档案齐全、完整、安全。加快农村集体资产监督管理平台建设，逐步实现省市县乡村五级联网，资源共享，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，对集体重大经济事项和群众反映突出的问题开展专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。
（五）维护农村集体经济组织权益。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。
（六）加快农村产权市场建设。农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构。鼓励地方特别是县乡依托或整合集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，实行一体化运营，推动实现资源共享、优势互补、协同发展，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。县级以上地方政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在国家试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。
四、加强党对农村集体产权制度改革的领导
（一）强化组织领导。农村集体产权制度改革实行省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制。省里成立农村集体产权制度改革领导小组，领导小组下设办公室在省农委。市县乡都要成立农村集体产权制度改革领导小组，各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，担任组长，承担领导责任。村级要在乡镇党委政府指导下，建立在村党组织及村委会领导下的，由村集体经济组织负责人、村务监督委员会成员和村集体经济组织成员代表共同组成的村集体产权制度改革领导小组和工作班子，明确工作职责，报乡镇政府批准。
（二）制定工作方案。县级党委政府要制定农村集体产权制度改革具体工作方案，对农村集体产权制度改革进行总体安排部署，明确具体任务，抓好组织实施，经市（州）审核把关，报省备案。乡级党委政府要制定具体实施方案，细化工作任务，一项一项抓好落实，并将方案报县级备案。村级要在县乡指导下，研究制定具体操作办法，经乡镇政府把关、村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过，报乡镇政府备案。
（三）落实工作责任。各地要层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件，确保事有人管、责有人负，对于改革中遇到的矛盾和问题，要切实加以解决，涉及重大政策调整的，要及时向上级请示汇报。各成员单位要根据部门职责分工，梳理细化各项改革任务，制定配套的分工实施意见并抓好落实。要加强调查研究和工作指导，及时做好政策评估，协调解决改革中遇到的困难和问题。加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革做好衔接，发挥改革的综合效应。
（四）加强宣传培训。加大宣传力度，坚持正确的工作方法，切实发挥基层党组织核心作用和党员干部模范带头作用，采取农民群众喜闻乐见的方式、听得明白的语言、看得清楚的典型，讲清政策，明确权利和责任，做好不同对象的思想工作，尤其是让农民群众全面了解改革精神和政策要求，充分调动农民群众参与改革的积极性，营造良好的改革氛围。加大培训力度，主要培训各级党政负责同志、农业（农经）部门负责同志和具体工作人员，省培训到市县，市培训到县乡，县培训到乡村，实现培训全覆盖。
（五）加大政策支持。清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。认真落实支持农村集体产权制度改革的税费优惠政策，在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。农村集体产权制度改革工作经费纳入同级财政预算。
（六）维护农村社会稳定。农村集体产权制度改革涉及集体和农民的切身利益，政策性强，关注度高，操作难度大，要尊重农民意愿，兼顾集体和农民的利益，采取切实可行的便民服务方式，畅通民意表达渠道，做好政策解答、信访接待、产权纠纷调解仲裁和司法救济等工作，搞好社会稳定风险评估，稳扎稳打，稳步推进，及时发现和消除不稳定因素，做到小事不出村、大事不出乡，把矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态。
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